我国应急管理中政府整合沟通研究——基于结构功能主义视角*

祝 丹 丹

(中国传媒大学 政府与公共事务学院，北京 100024)

应急管理部成立以后，中国的应急管理实践及其理论研究出现了新的发展态势。中国政府越来越关注和加强应急管理工作，并在政府主导的应急预案编制、应急网络建设、应急法制保障等方面取得一定成绩，但在政府与媒体、公众、非政府组织和外国政府之间的危机信息沟通中还存在很多不足。为此，有必要就完善危机沟通这个应急管理工作中突出的薄弱环节进行研究，为政府危机沟通提供一个结构功能主义的视角。

一、结构功能主义和政府应急管理沟通相关概念

(一)结构功能主义视角引入

西方社会对结构功能主义的研究成果主要集中在帕森斯和默顿两位学者身上。帕森斯认为社会系统之所以得以维持存续和自我调节，是因为其满足“A-G-I-L”模式，A(Adaptation)即“适应”功能；G(Goal attainment)即“目标实现”功能；I(Integration)即“整合”功能；L(Latency)即“潜在维护”功能。在社会系统中，执行这四种功能的子系统分别为经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化模式托管系统。[1]在此之后，默顿开创了基于社会实践的结构功能主义的新的研究方向，并提出了显性功能和潜在功能、消极功能和积极功能，进一步完善了结构功能主义的理论内涵。

(二)政府应急管理沟通

在公共危机管理过程中，以政府机构为主的公共组织通过信息的公开和各流向之间的互动及时有效地管理危机，争取公众理解和支持被视为危机管理的基本对策和最终方向。在我国应急管理活动中，政府因为其职责、地位、能力而发挥主导作用，不仅要动员各种力量和资源应对危机，还要组织、指挥和协调各主体来投入到各项危机事务中。政府被认为是最具权威的决策机构，占据最重要的位置，扮演着指挥官、协调员和监督者的角色，应急管理即是政府应急管理。本文所探讨的政府应急管理沟通是指：在应急管理过程中，政府为了应对突发公共事件以保证公共安全和社会正常秩序，最大程度地减少负面影响，有组织、有计划地整合其内外部各要素来实现多样化、网络化、系统化的全过程沟通管理。

(三)结构功能主义和政府应急管理沟通的契合分析

结构功能主义认为结构所形成的关系是制约其功能发挥的重要因素，它可以作为一个理论框架来解释社会现象和社会问题。政府应急管理作为一种特殊的政府管理形式，具有自己独特的结构和功能。危机事件的发生影响个体的目标、手段、规范等，由此组合成的群体行为改变着政府非常态下的沟通结构。政府沟通结构存在着两个基本方面:政府内部沟通结构和外部沟通结构，不同要素之间的关系和内在结构创设了不同的政府应急沟通模式，从而影响危机沟通功能和效果，直接决定着危机是否能妥善处理，如图1所示。所以，应急沟通的发展及其现状的改善，需要回到结构与功能的层面上来考量，在结构功能主义分析框架中创新对应急管理的单一阐述，探索其结构维度中功能实现的优势要素与制约性因素，使得政府应急管理沟通机制的分析更加客观、全面。

图1 政府应急管理结构—功能模型

内部沟通主要包括政府各部门之间的内部横向沟通、中央到地方政府的内部纵向沟通，也包含政府部门与其他非政府公共组织之间的沟通，内部沟通和协调机制主要解决内部信息共享问题。[2]

(一)政府内部纵向组织

危机事件从来不是中央或者某一地方层级单独的事，全世界的危机事件在各国政府内部的纵向流向反映了政府内部沟通纵向模式，政府的管理模式导致信息传递路径顺着行政层级的权力运行方向由中央政府到基层政府，再由基层政府到中央政府。伴随政府管理模式而生的应急管理体制也就明确界定了各级政府及其职能部门的权限和其在公共危机事件中的相关职责，形成了中央政府对全国公共危机信息沟通的统一领导，保障了信息沟通渠道的畅通，加快了危机信息的传播速度和效率。

(二)政府内部横向组织

政府通常由不同的职能部门构成，政府信息沟通可以使部门内部通过政务信息和互联网，了解到其他部门正在从事、已经从事和将要从事的应急管理活动，一旦危机发生，政府之间快速寻找合作伙伴，减少部门协同合作过程中的信息不对称。某种程度上，政府部门之间内部的信息沟通，提高了日常工作的透明度，为跨部门合作和执行监督提供了有效的方式。然而在一定组织结构框架内，政府机构存在冲突，具体表现为：专业功能导向的政府机构与特定群体导向的政府机构之间的冲突和功能性政府之间的冲突。

三、应急管理中政府外部沟通结构分析

外部沟通主要包括政府与媒体、危机覆盖影响到的群体或公众之间的沟通，也包含政府部门与国际社会进行的一些沟通与合作。[3]媒体的话语权、公民的知情权、社会组织的参与权都要受到尊重，这就决定了政府整合沟通必须妥善处理好公民社会成长、社会组织参与以及媒体舆论引导的关系，使之保持良性的互动状态。

(一)政府与公民社会成长

无论是自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件，其本质都是人与人、人与自然关系不和谐的结果，当这种不和谐处于隐性量变阶段，就会以比较慢的速度在比较小的范围内显现，而一旦不和谐的因素积累到一定阶段，被某个事件触发，会以比较猛烈的形式爆发，酿成危机事件。作为政府来说，处理危机事件也是消除人与社会之间、人与人之间以及人与自然之间这种主导或潜在不和谐的过程。因此，应急管理中的任何环节都需要贯彻“以人为本”的理念，保证警报传达给所有可能受到潜在威胁的人们。

(二)政府与社会组织参与

中国正处于城市化加速、经济增长和对外关系扩大的时期，危机事件具有形成迅速、发展范围大、易产生倍增效应等特点，呈现出传统危机与非传统危机在多领域、多方面、多元化复合交织的特征。社会组织内部所具有的灵活性和弹性，以及其依托的社会威望和专业性，使其可以融入到以公权力为依托的政府与公众之间的“权利隔离层”。虽然在危急事务处置时，在时间有限、结果导向、强执行性等原则的要求下，社会组织发挥的作用非常有限，但是在危机的化解和转化上，政府可以依靠社会组织所掌握人员、技术、资金、国际资源的强大力量与其互补，社会组织也能在此过程中实现社会价值甚至树立自身形象。尤其是在群体性危机事件中，社会组织可以作为第三方磋商、调停来消除冲突，引起政府对边缘化群体的重视。政府与社会组织之间的关系实际上是政府能力与实际现状之间的困境而产生的联系。政府和社会组织之间能力的强弱和平衡直接决定了应急管理最终目标的实现程度。

(三)政府与媒体舆论引导

作为社会非常重要的信息枢纽，媒体在政府公共危机事件沟通中的媒介传播、信息披露、消解疑虑和舆论引导中发挥着重要作用。民众在突发公共事件中极度依赖媒体报道，使得灾害情景往往随着媒体的报告趋于复杂化或者趋于简单化。根据罗伯特希斯的危机管理“4R理论”来理解，政府可以在预警监测中，重视新闻媒体对重要讯息的收集、储存、分析、传播，主流媒体可以主动采取各种有效方式对所能收集到的原始信息通过整理分析，作为决策参考报告给政府；在预防预控中，政府和媒体可以配合宣传各种应急预案的内容和防范演练的意义；在应急处理中，政府利用新闻媒体快速、适当且准确地将信息散播出去，并与其他应急处置力量相结合；在重建复原中，也能借由媒体力量将情况传播给各方，进行积极的“信心再建”，从而维持政府正面形象，吸引更多资源投入。

四、应急管理中政府内外部整合沟通结构下功能分析

在社会行动系统中，每个部分都参与有组织的社会活动，并通过相互协调适应外部环境的变化。当结构处于协调状态时，更容易实现功能的协调，形成适应危机情境的政府整合沟通框架。在实践中，整合沟通结构可以运用协调机制与合作机制，来实现适应、目标实现、整合、模式维持四个重要功能。

首先，政府整合沟通的主体和核心功能是社会整合和社会动员。不同社会成员和利益集团不可避免地存在利益多元化和利益导向的多极化，但是在危机状态下政府沟通系统就要发挥正向的引导和整合功能，需要暂缓各种利益冲突，社会动员和融合是及时控制和处理危机的有效工具，包括人力、财力、物质、信息文化和其他社会资源。在短期内，它将动员全社会参与政府行动，实现国家应急管理的意志。

其次，政府整合沟通的功能是在其内外结构的互动中实现的。在政府沟通体系中，内部结构作为基础来支撑和影响外部结构的发展；外部结构是内部结构的扩展，为内部结构提供保障；二者相互联系，通过内外部良性互动实现积极功能抑制消极功能。就内外部结构之间来说，如果只有政府内部结构的沟通，公众就不能有效获得援助，社会组织便会闲置资源无法发挥功能，媒体就会因为信息封闭而对政府应急能力产生质疑。就内部结构自身来说，如果政府由上到下进行“纵向集权式”的沟通，危机发生横向的部门可能权责不清，职能缺失。

最后，政府整合沟通功能的实现需要坚持公共性和公开性。政府应急的整合沟通过程是否具有良好的效能，政府自身说了不算，人民群众、媒体和社会组织才是切身感受者。公众出于关注自身生命、健康、财产等造成威胁的潜在威胁的考虑，会形成整体社会力量，无论现有政府愿意与否，都将对应急管理政策制定和执行产生影响。在急难险的意外情况下，以最快的速度拿出最佳的决策，也要有一个民主酝酿的过程，再通过多主体的反馈不断进行再修正。公开性是指政府及时发布真实信息，满足受众知情权和求知心理。只有在应急管理中做到信息发布的及时准确、信息报道的深度透明，才有助于彰显政府的执政理念和执政水平。

五、结构功能主义视角下的政府整合沟通体系设计

(一)A适应——政府整合沟通的“双向”顺应性和“由内而外”改造性

适应是指社会系统从外部获得足够的资源或能力，以及这些资源或能力的配置，即政府整合沟通的“双向”顺应性和“由外而内”改造性。“双向”的顺应性使得该机制在危机事件环境的作用下，为满足新的信息需求而进行自我革新，以适应危机环境的变化。这个过程可能会随时间把重心放在内部机构或者外部结构，导致危机事件的走向也会不同。所以，不能单纯只依靠固有的沟通结构，必须充分发挥系统的能动性来应对灾害可能造成损失。

政府针对应急事件进行沟通时“由内而外”的改造力是指政府整合沟通系统不只是被动地“顺应”危机状态，其内部各子结构还具备积极主动的“改造力”。当前，我国的社会结构发生了巨大的变化，资源分配下各种复杂的社会力量参与到了应急管理之中，这就需要政府在对危机应对的话语主动权进行配置，把握好主导话语权和分话语权的适度原则，常态沟通管理和非常态沟通管理职权的合理分配，建立合理的系统，实现信息沟通工作流程，实现流程的动态管理。[4]在政府信息公开的前提下，主动利用各种反馈制定下一步公共危机应对计划。另外，除了创新非常态管理下的信息沟通渠道外，还要维持常态管理下多主体的有效协调信息沟通救援能力。

(二)G目标实现——政府整合沟通使各部分有效率、有弹性地达成目标

目标达成功能是指能够制定系统的目标、确立各目标间的主次关系,并调动资源引导成员去实现目标。[5]一方面，要明确应急管理中政府整合沟通的目标是什么，在不同阶段会有不同表现。比如在应对阶段，通过沟通来提高事故解决的效率是主要目标，在事后重建阶段，通过沟通与安抚公众和重塑形象是目标。政府的整合沟通体制需要不断调整机制的总体目标来指导应急管理目标的发展和演变。另一方面，要通过引导系统内部各力量达到所设定的整体目标及子目标，以塑造政府整合沟通的结构、功能和状态。比如灾害应对阶段，公民的目标是保障生命和财产安全，媒体的目标是引起关注和了解真相，社会组织的目标是体现社会责任的承担和发挥职能。我国目前的应急管理信息沟通，更多是对常态状况下政府信息公开共享的规定，没有在危机状态下的明确的目标指向，以至于沟通的效率不高，政府在危机事后的绩效评估中也会缺失评估依据，导致目标的分裂的脱节。

政府在指定总体目标之后，首先要把公民的目标和需求放在主要地位来考量政府的沟通方式和渠道，政府可以通过一个指定的协调机构融合各部分的目标和诉求，从组织体制入手，在各地方层级广泛建立灾害事件响应组织，实现政府信息共享的扁平化。政府也可以倾听和重视社会组织和媒体的沟通诉求，在危机管理中，兼顾各主体目标实现来看待其发挥的作用。在多重目标下，政府部门可以突破单一任务、目标指挥系统，进行各部分之间的目标整合、任务整合。既强化了各方的合作，又减少了政府机构自身会产生的一系列信息闭塞的问题。

(三)I整合——政府整合沟通形成以政府为主体、各部分形成合力的系统

整合是指任何行动系统都由各个部分组成，为了使系统作为一个整体有效地发挥功能，必须将各个部分联系在一起，使各个部分之间协调一致，不致相互游离、脱节和断裂。[5]同时，通过整合机制内部要素的活动和功能，产生整体大于部分之和的合力效果。

现在我国已经建立了应急管理部，这是我国历次政府机构改革以来，对应急管理这一板块最具突破的调整。应急管理部门可以利用其领导地位就重大问题做出决策，并指导关键资源的转移和处理，确保紧急决策的效率和重要资源的战略部署；可以在政府跨部门沟通中发挥核心支撑作用，促进政府应急信息的一体化进程，促进政府部门之间信息共享和整合模式的形成；通过制定相关战略，形成“多层次”的沟通方式，甚至努力建立与国际社会顺畅沟通的机制，以发挥社会组织和国际社会的指导作用；通过应急管理部门的授权，不仅可以保证政府系统在信息沟通方面的绝对领导地位，还可以激发公民和媒体向政府提供信息的积极性。

当公众舆论与政府的行为一致时，公众就会对政府有高度的理解和支持，从而形成一股整合力量来遏制危机扩散，维护社会稳定。所以，需要政府在分工协作的基础上，强化各部门之间的相互沟通和协调。开发辅助应急决策和指挥的中枢信息系统，在处置重大突发公共事件时，作为中央政府应急指挥机构的通讯平台、联络枢纽和参谋助手，使相关信息得以最快速度汇集。[6]使决策部门尽快了解情况、采取有力对策，以对突发公共事件做出快速反应。

(四)L模式维持——政府整合沟通系统保持制度化的多种保障

模式维持是指能够维持基本的价值观并使之在系统内保持制度化，以及处理行动者的内部紧张和行动者之间的关系紧张问题。[5]政府的全面整合沟通明确了各种沟通和共享实体的责任，规范了组织间沟通过程中的相互关系，促进了运行的规范化；另一方面，还要确保各类实体履行职责，提供法律、政策和文化意识保障，促进机制的有序运作。

在法律和政策支持方面，目前我国现行的《突发事件应对法》《政府信息公开条例》等法律法规涉及到突发事件中的信息披露问题，但是在法律程序问题方面，信息公开的内容和时限的规定不够完备，在究责机制方面责任太过笼统、救济不够充分。首先，通过立法确立各主体参与应急管理的地位、权威，并且明确规定非政府公共组织、媒体、民众的权利范围和相关责任；其次，必须建立常态和非常态下各级政府固定信息报告的机构、人员、渠道、时间等，接受同级和上级政府双重领导，并进行专业的培训；最后，要对危机应对中的各种瞒报、迟报、不报的行为进行法律上的定责，在鼓励其他主体参与应急管理的同时也要进行监管。我国还应尽快制定相关法律，确立多方主体在公共危机管理中的地位和权威、权利范围和相关责任。

在文化意识建立方面，首先，党的十八大以来，“治理”成为我国改革与发展的重要理念，在这一理念的引导下，政府与各部分之间容易形成相互信任，毫无保留地就应急问题交换意见，促进有效沟通，驱动形成组织开展协同沟通的时机和需求，协同治理的理念为政府整合沟通创造了良好氛围。其次，各主体的主动沟通意愿也很重要。根据唯物辩证法，外在因素只能通过内部因素发挥作用。应急管理中生命财产安全的救助工作都是外因，还需要通过政府、灾民、媒体、社会组织自身的主观沟通努力才能取得较好的效果。面对灾害，任何直接受灾者和间接受灾者主动或被动的不同反应，对预防、救灾和灾后恢复与重建都会产生完全不同的影响和结果，公民和媒体都要加强自身危机沟通意识的培养。

结 语

如何组织协调内外力量参与应急管理的全过程，保障各方充分参与和积极合作，实现政府职能与社会功能之间的优势互补和良性互动是应对灾害的关键要素。在应急管理中，政府内部和外部沟通结构从来不是死板固定、条块分割的，可以通过优化整合焕发出很大的活力来应对危机。因此要改变危机状态下政府动员的各主体单兵作战的状态、缺少综合协调的现状，建立起整合协调的政府沟通体系。结构功能主义提供了一个新的范式，暴露出政府等各主体之间认知和沟通能力的巨大差异，以及政府沟通结构如何自我调节来实现四个重要功能。但结构功能主义只是一个探索框架，整合沟通体系中可能还有其他变量需要考虑，在实践过程中也有必要做有针对性地补充和加强。