“增减挂钩”制度在农村贫困治理工作中的应用研究——以云南省农村易地搬迁项目为例

张耀宇，洪 方，李 宁

(1.南京邮电大学 人口研究院，江苏 南京 210042；2.南京航空航天大学 继续教育学院，江苏 南京 210016；3.南京财经大学 粮食经济研究院，江苏 南京 210046 )

改革开放以来，中国成功解决了几亿农村贫困人口的温饱问题，在减少农村贫困人口方面取得了举世瞩目的成就[1-2]。十九大报告更是着重强调，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是中国共产党的庄严承诺”。经过近30年的农村扶贫工作，中国农村的贫困已不再是由于普遍性因素所造成的“面上的”贫困，而是由资源禀赋不足、生产条件恶劣、交通闭塞等一系列带有明显地域性特征的因素导致的区域性贫困[3]。深度贫困、区域性整体贫困、减贫成本高等现象逐渐凸显。相对的，已有的各类农村扶贫政策，在取得令人瞩目成绩的同时也暴露出了不可忽视的问题。例如，扶贫工作中债务问题凸显，由于道路交通完善、村庄整治、易地搬迁等项目耗资巨大，动辄投入几千万、几亿，贫困地区的地方政府难以负担，严重依靠贷款和融资平台，甚至采取借新债还旧债的方式。同时，贫困户、村集体在政府带动下，广泛开展危房改造、村庄整治、基础设施完善等建设项目，也会导致严重的债务问题。例如，村集体推进村庄整治、修路等项目，产生了自身无法还清的债务，导致扶贫工程成了“负债工程”[4]。所以，如《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》所提出的，“我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期”“必须在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法，坚决打赢这场攻坚战”。

鉴于上述内容，本研究从土地管理的视角出发，以云南省为例，将“增减挂钩”这一制度工具与已有的易地搬迁扶贫政策紧密统筹到一起，推动边际制度创新，解决易地搬迁实施过程中存在的问题与不足之处，从而推动农村贫困治理工作改进。这样的研究思路是基于四个方面：第一，贫困治理是个系统性工程，扶贫工作中的政策设计、制度创新需要从多个方面不断汲取力量。第二，土地作为农民最主要的财产，推动农民脱贫致富自然不能忽略土地问题。第三，中国的土地采取公有制的形式，公有制的基石之一就是服务于公共利益。现阶段，推动减贫事业发展、全面建成小康社会是我国最主要的公共利益之一。所以，土地政策参与到扶贫工作中有其天然的合理性。第四，当下中国土地制度处于紧锣密鼓的改革之中，多层级、多地方的改革探索，为土地制度结合扶贫目标的创新提供了丰富的参考素材。

一、困境、突破与政策依据：基于云南省易地搬迁项目的分析

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中划定了14个连片特殊贫困地区，其中云南省占了4个，涵盖15个州(市)、91个县，片区数目和片区内县的数目均居全国第一位。由于资源环境恶劣，云南省“一方水土养不活一方人”的问题十分突出，例如在迪庆藏区，海拔3 000米以上的地区约占总面积的80%，气候寒冷，山多地少，耕地大多处于山区、半山区，耕地零碎，难以连片开发，只能采用传统农耕模式，致使农作物品种少、收益低。[注]相关数据来源于迪庆藏族自治州政府官网。又如乌蒙山片区，干旱、洪涝、风雹、凝冻、低温冷害、滑坡、泥石流等自然灾害频发。石漠化面积占总面积的16%，25度以上坡耕地占耕地总面积比重大。水土流失严重，土壤极其瘠薄。[注]查询自《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》。所以，推动贫困人口易地搬迁成为了云南省脱贫攻坚任务中重要的一环。根据《云南省易地扶贫搬迁三年行动计划》(下面简称《三年计划》)，云南省计划“从2016年开始，通过3年努力，投入600亿元，基本完成30万户、100万人和3 000个以上安置点新村建设的易地扶贫搬迁”。需要易地搬迁的人口规模庞大，约占云南省总贫困人口的17.4%。[注]根据《中共云南省委 云南省人民政府 关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》(云发〔2015〕14号)，2016年云南省贫困人口数量为574万，据此可以算出易地搬迁人口占比为100/574，约占17.4%。易地搬迁项目必然涉及到“动土”：在其执行中的拆旧、复垦、征地、建新等多个环节均属于农村土地资源管理的工作范畴。所以，本研究中将会探索依据国家层面给出的土地管理方面的政策红利，推动该类扶贫工作完善与改进的有效方法。

(一)易地搬迁项目中存在的主要问题[注]这部分涉及到的各类数据由南京邮电大学“农工党中央对口云南省开展脱贫攻坚民主监督工作相关研究课题”课题组于2017—2018年在云南多次调研访谈中收集到的资料汇总整理而成，在这里均隐去各县的名称。

第一，项目推动经费消耗巨大，导致地方财政压力加大、债务增多。1. 以云南省Y县为例， 2016年一般公共预算收入完成4.45亿元，一般公共预算支出29.40亿元。依靠本身财力无法完成易地搬迁项目建设，所以必须依靠上级财政拨款和其他融资渠道。2016年Y县计划向中央、省级财政部门分别申请拨款1 460万元、9 085万元，其中省级融资平台以地方政府债、长期低息贷款的形式分别投入1 781万元、6 391万元。2. 再以云南省W县为例，2017年，该县财政总收入10.85亿元。2017年贫困对象动态调整后，计划共搬迁645户3 041人，预计投资1.9亿元，其中省级政府融资平台贷款1.14亿元，农发行贷款649.62万元，县财政承担3 000万元左右。2018年，中央财政预算安排补助地方财政专项扶贫资金1 060.95亿元，比2017年多了200亿元。[注]数据来源于新浪网的《财政部：今年中央财政1 060亿元地方专项扶贫资金已全部拨付》一文，网址为：http://news.sina.com.cn/o/2018-05-04/doc-ifzyqqiq8985029.shtml。但是，这些资金要分配给832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区内的县，以及其他地方的贫困村。所以，中央财政转移支付虽然金额巨大，但是具体到县，仍然不能够完全解决地方“脱贫攻坚”带来的资金需求。面对扶贫工作带来的各项投入，特别是易地搬迁这种耗资巨大的工程，地方政府必然会产生财政压力增大、债务增加的问题。

第二，农户建房超标导致的债务压力。《三年计划》中提出了“按贫困户户均4万元、非贫困户户均1.2万元的补助标准测算补助到县，由县(市、区)政府根据省、州(市)补助资金和本地区实际，进一步细化政策措施和补助标准，以贫困户户均不低于4万元、非贫困户户均不低于1.2万元的标准补助到户”“有贷款意愿的搬迁农户可向项目承贷公司申请6万元的住房建设转贷资金”。通过调研发现，现实之中，农户获得的补助金额很多情况下超过了这个水平，如在云南省Y县D镇，在易地搬迁的执行过程中，政府补助从按户补助每户6万元调整为按人补助每人2万元，旧房拆除按建档立卡人口人均奖励0.6万元，即人均2.6万元，同时取消每户6万元的贷款。又如云南省X县P镇，在易地搬迁的执行过程中，是按照6万元无息贷款、6万元无偿补助的标准来进行。大规模的政府补助与银行贷款极大推动了农户参与项目的积极性，但是也带来潜在的债务问题与农民建房超标的问题，一方面，农户在政策激励下拆旧建新，其中普遍存在着建房规模超标问题，以Y县为例，386户易地搬迁户中295户建房规模超标，共超标面积22 223.8平方米，户均超标75平方米之多。在X县，截至2017年6月30日，易地搬迁过程中，搬迁户共有432户，有多达167户因为面积超标引发的还贷问题与平台公司签订了产权共享协议。搬迁户中有建档立卡户217户，这217户中，建房面积超过人均25平方米这一要求的农户多达130户。有47户搬迁户因为面积超标签订了亲属共建协议，可见，相关农户的土地集约节约利用水平亟待加强，且超规格建房背景下隐藏了农户超水平消费的问题，导致了潜在的债务压力。

(二)工作改进思路：将“增减挂钩”、指标交易引入“脱贫攻坚”

从土地资源管理的角度出发，结合国家给出的政策红利，可以为现行的易地搬迁项目中土地利用粗放、资金紧张问题提供一个可行的解决方案：将城乡建设用地增减挂钩(下简称增减挂钩)及以其为基础的建设用地指标交易制度，与易地搬迁项目等扶贫政策进行深度结合，推动形成新的土地收益分配机制、集约节约用地的激励机制，从而解决易地搬迁项目实施过程中存在的问题。

1. “城乡建设用地增减挂钩”的政策解读

依据相关法律，区域内的城乡建设用地总量和年度新增建设用地受指标控制，总量不能突破上限、建设占用农地要“占一补一”。“增减挂钩”制度的核心在于将农村存量建设用地减少与城镇建设用地增加连接到了一起：在农村地区进行土地综合整治，减少农村建设用地面积并复垦出相应的耕地面积。根据“占一补一”原则，相当于多出了相应的新增建设用地指标(节余指标)，然后将这部分指标用于城镇地区，城镇新增建设用地出让带来收益中的一部分通过指标交易的方式回馈农村地区，解决拆迁安置、复垦、农村基础设施完善的资金问题。“增减挂钩”能够实现城乡土地资源的优化配置，提升农村地区的建设用地集约水平，同时增加价格相对较高的城市建设用地面积，满足地方经济发展的用地需求，实现土地非农化收益的城乡共享。

2. “增减挂钩”、指标交易引入扶贫工作的政策依据

将“增减挂钩”这一政策工具引入扶贫工作，在已有的国家扶贫政策中可以找到有力依据：《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”“在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用”。2016年2月，国家国土资源部[注]根据2018年3月13日第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，设立中华人民共和国自然资源部，为国务院组成部门。原国土资源部与其他部门合并组成自然资源部。出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，再次明确在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。2017年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》中关于“增减挂钩”政策在扶贫工作中的应用给出了进一步的突破：深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制，推动“三区三洲”[注]“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区；“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州。及深度贫困县增减挂钩节约指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内展开交易，收益主要用于深度贫困地区脱贫攻坚。2017年9月29日，在乌蒙山片区区域发展与脱贫攻坚部际联系会议上，为助推乌蒙山片区脱贫攻坚，国土资源部宣布，乌蒙山片区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制，增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转。2018年1月22日，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。2018年3月10日，《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》出台，规范了跨省指标调剂的操作规范，提出为了服务“脱贫攻坚”，允许“三区三州”及其他深度贫困县开展跨省域调剂，允许帮扶省份、有条件的其他省份和贫困地区进行跨省指标调节，并且给出了明确的指标交易价格，每亩土地价格30～70万元不等，且附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。

从政策文件中可知，国家层面已经将“增减挂钩”及在其基础上的建设用地指标交易机制引入了贫困治理工作之中，并允许在省域和跨省的范围内进行挂钩，特别是允许跨省指标交易，从土地管理的角度，这是一个前所未有的突破，对农村贫困治理工作有着不可忽视的影响，[注]根据笔者了解，现实之中，虽然相关做法还处于较为谨慎的摸索中，但已经有一些地方开始了相关探索。例如文山州砚山县，针对易地扶贫搬迁工作，计划编制了8个城乡建设用地增减挂钩实施方案，预计节余指标2 000余亩，按照省国土资源厅对节余指标流转指导价每亩25万元，可产生5亿元的节余指标收益。其中，2018年2月6日，砚山县与昆明市呈贡区已经达成交易，流转交易增减挂钩节余指标300亩，流转价格为每亩26万元、共7 800万元节余指标收益。是文山州第一个成交案例，预期收益5 000万元将全部用于扶贫工作。可见土地红利释放对于贫困治理工作有着不可忽视的助力。该政策能够释放出规模巨大的土地红利，从而为农村贫困治理工作带来极强的助力。所以，如何充分利用这一突破推动制度创新，促进农村贫困治理水平的提升，是一个有着重大理论和现实意义的问题。所以，下文将会列举介绍几个典型的、已稳健运转多年的成熟试点地区的相关实践及改革经验，来为云南省相关的制度设计提供经验借鉴，并进一步研究、论证在怎样的制度安排下，能够推动实现“增减挂钩”、指标交易能更好地结合已有的易地搬迁项目，实现制度创新、克服存在问题，从而提升农村贫困治理水平。

二、经验借鉴：参考已有经验作法，释放土地红利

(一)“增减挂钩”，以成都市郫县[注]2016年，郫县已经撤县设区，改名成都市郫都区。为例

郫县唐元镇长林村，共411户1 434人，人均建设用地面积255平方米，严重超标。整治复垦之后，建新区占地面积112.26亩，人均建设用地面积减为79.4平方米，用地集约水平显著上升。复垦得到耕地即新增建设用地指标263亩。新增指标落地于紧挨着县城的犀浦镇和友爱镇，用作经营性用途，拍卖成交均价为420万元/亩，共收入11亿元，其中收归中央和省、市政府的各项税费、土地出让金等共计5.6亿元，用于长林村拆旧建新的成本为5 500万元，用于犀浦镇和友爱镇的征地拆迁安置补偿成本为8 000万元。剩余的4亿元归县政府所有，用于未来的城镇建设和工业投资。拆旧区整理出了263亩新增耕地仍归农村集体所有，农民得到新住宅、更好的村庄基础设施。相关的村庄整治经费则由城镇新增建设用地带来的土地红利承担，新增耕地的亩均投入超过20万元，远高于2.5万元/亩的当年土地综合整治最高补偿标准[5-6]。

在“增减挂钩”的基础上，一些地方结合自身特色进行了制度创新，下面介绍重庆市的“地票交易”模式和嘉兴市的“两分两换”模式。

(二)重庆“地票交易”模式

重庆“地票交易”模式的流程为：首先，村民自愿申请复垦，政府负责复垦申请批复以及验收。其次，复垦耕地通过验收，即形成可以公开交易的资产凭证：“地票”。再次，重庆市允许有条件的建设区内，经营性用地需要使用“地票”方可以办理“农转非”。最后，在收益分配环节，“地票”的成交价格扣除复垦成本后，全部收益归农民和村集体所有。复垦形成的耕地，由原宅基地户主承包经营，集体经营性用地收益则归集体所有[7]。[注]该模式的资料整理自《重庆市国土房管局关于完善地票使用范围和管理的通知》(渝国土房管〔2015〕618号)，《重庆市地票管理办法》《重庆市人民政府令第295号》，以及华生的相关研究。

以重庆市彭水苗族土家族自治县的新田坡村为例[8]。整治前全村的人均宅基地面积达到367平方米，2010年开始复垦工作，经排查共有100余亩闲置土地可供复垦，其中宅基地79.9亩，集体经济性用地25.7亩。复垦耕地通过了市级验收后获得了由重庆市国土部门核发的地票证，进入市场交易后，2011年8月被重庆市地产公司竞得，落地于渝北区。重庆市农村土地交易所将“地票交易”的价款下拨给彭水县国土部门，县国土部门以12万元/亩及2.1万元/亩的标准分别向村民及村集体下拨了款项，宅基地补偿款共计为958.8万元，集体经济组织补偿共计53.97万元，共获利1 012.77万元。同时，经过整治改善了村庄环境与基础设施水平，增加了耕地面积，村民参与土地整治工作也能获取一定收入。此外，在重庆市的户籍改革中，“地票”还对农民进城有着支撑作用：农村居民自愿转户并退出宅基地及建(构)筑物的，参照退出时区县(自治县)征地政策对农村住房及其建(构)筑物、附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助”“退出的宅基地应优先保障农村发展建设用地需求”“土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外，宅基地复垦后产生的建设用地指标，由农村土地整治机构通过城乡建设用地增减挂钩或地票交易统筹利用”。[注]查询自《关于印发重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法(试行)的通知》(渝办发〔2010〕203号)。

(三)嘉兴“两分两换”模式

“两分两换”是指宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进规模经营；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住。

以嘉兴市嘉善县姚庄镇的“两分两换”模式为例[9-10]。2008年，姚庄镇共有4 805户1.96万人，户均宅基地面积为1.163亩，2/3以上的劳动力已实现非农就业。在“两分两换”模式的实施中，宅基地方面，农民原有房产估价后给与货币补偿，再以优惠价格购买城镇房产：每户农户住宅置换前平均估价为18.1万元左右，可选择置换为户均180平方米、市值约50万元的城镇公寓住房。[注]按2008年全镇房价每平方米平均2 800元计算，农户置换后的公寓房市值约50万元。城镇公寓住房以建安成本购入，约为18万元，扣除政府给予农户的补助奖励之后，实际上农户自己只需出资1万元左右。承包地方面，流转土地在10年以上，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障，并给予700元/亩的流转金。完全放弃承包地的，按照被征地农民养老保险政策置换社会养老保险。通过土地综合整治、集中安置，户均节约宅基地面积0.8～0.86亩，共节约土地3 800亩，相关指标用于工商业发展和城市建设开发，以及支付姚庄镇农民居住区建设所需的13～14亿元，整个项目收益与投入基本平衡。并实现流转承包地总面积1万亩以上，50%左右的农田实现规模化、集约化经营。

(四)总结与讨论

上文中列举的三种模式分别代表了典型的“增减挂钩”项目及在其基础上形成的指标交易运作模式，村集体自发组织的、省域范围内的“地票交易”模式，以及结合了运用土地非农化增值收益来实现人口就近、就地城镇化的嘉兴“两分两换”模式。结合国家给出的、服务于“脱贫攻坚”的“增减挂钩”与指标交易的支持政策，这几种模式对云南省的易地搬迁项目，以及其他涉及到“动土”的扶贫项目如住房改造、村庄基础设施完善等方面的工作方式改进都有着深刻的启发：通过“增减挂钩”与跨区域指标交易，释放出来的土地红利可以有效地解决目前易地搬迁扶贫项目中的资金缺口问题，并产生集约节约用地的内生动力。而且，“增减挂钩”的运用范围不仅仅局限于易地搬迁项目，对于村庄中存在的闲置建设用地盘活均有效力，甚至可以推动整村的土地综合整治，推动村庄整体的基础设施完善、用地布局优化。

同时，还要注意到，无论是嘉兴还是重庆，都将土地政策与人口城镇化结合了起来，这一点对于云南地区的农村减贫工作也有着重大的理论和现实意义：在执行一系列惠民政策的同时，如果不注意帮助农村富余劳动力走出农村，不改变资源配置的巨大错位，惠民政策就可能成为治标不治本的“缓解药”[11]。当农村人口向非农产业和城市转移受阻后，农村人口与土地、资本等资源的占有关系就会恶化，财富分配矛盾也越来越尖锐[12]。再考虑到云南省当下贫困人口集聚的地方多为生态脆弱地区，人口迁出导致用地减少，从而带来的土地复垦、退耕还林/还草，可以对生态保护产生不可忽视的影响。而且，若是推动跨区域的贫困人口迁移及市民化，即行政区域间的移民搬迁扶贫工作，不仅能够有效解决部分迁入地区就业市场容量小的问题，同时也将有效减少因生计难以持续带来的住房投资浪费现象[13]。

三、研究结论与政策建议

(一)研究结论

云南省扶贫工作中的易地搬迁项目对资金的需求非常巨大，导致了上到各级地方政府、下至普通农户普遍的举债行为：一方面，农户建新房举债的情况非常普遍，且还债压力不小，存在着因债务返贫的风险。另一方面，政府工作中，普遍存在着依赖上级拨款和举债的情况，且地方政府的借贷金额非常高。这种举债扶贫、负债脱贫的贫困治理模式，必然存在着风险。同时，农民建房普遍存在贪大超标的情况，不利于土地集约节约利用，而且农户建房规模过大，也成为了农户负债的主要诱因。

鉴于此，针对易地搬迁项目中存在的不足之处，需要探索相应的工作改进方式。所以，依据国家已有的、关于贫困治理的政策红利，再结合已有的一些土地改革试点地区给出的先进经验，探索通过将“增减挂钩”政策及在其基础上的指标交易制度与已有的易地搬迁等扶贫工作紧密结合，推动制度创新。通过因地制宜的制度创新，依靠政策红利来释放土地红利，能够为扶贫工作提供新的动力，推动形成更有效的贫困治理体系，是一个可行且高效的政策创新方向，能够同时解决地方财政压力、推动农村集约节约用地、实现生态保护、推动农业转移人口市民化，一举多得。

(二)政策建议

具体而言，相关的政策改进、制度创新，可以从如下几个方面进行探索：

1.目前的相关政策中，已经明确了易地搬迁政策可以与“增减挂钩”政策相结合。所以，在进一步的制度设计中，应推动各类配套政策形成、推动政策落地。宏观上，探索建立专门的交易平台，明确省内/省际的指标交易范围与交易方式，推动信息公开、帮助供需双方达成交易，并有针对性地将“增减挂钩”政策的项目分配、指标交易、易地搬迁几个方面的规划及计划统筹到一起，形成系统连贯的运作流程，充分利用政策红利能够释放出的土地红利来推进贫困治理工作。微观上，可以借鉴已有相关经验，鼓励村庄中成立各类集体经济组织，允许其在符合法律法规的情况下，自发申请易地搬迁项目、参加“增减挂钩”项目。发挥市场机制，合理协调指标交易的收益在政府、集体、个人之间的分配，激励村庄内部自发进行土地资源优化配置，以指标交易的收益支撑项目进行、激励集约节约用地，并减少地方政府的行政成本和财政压力。

2.在制度创新的过程中，还可以考虑加入农业转移人口市民化方面的相关内容。在云南省《三年计划》中已经提出了“对有意愿进入城镇、符合条件的搬迁农户，允许其将建房补助资金和转贷资金用于在城镇购置商品房安置，并适当提高补助标准(增加部分从基础设施投入中按一定比例调剂)”。所以，相关的制度设计还可进一步探索尝试，将“增减挂钩”及其指标交易中所产生的土地红利，专项用于支持贫困地区的农业转移人口市民化，即将人口市民化的成本分担与指标交易的收益分配相挂钩。例如，效法重庆市，允许易地搬迁项目中符合一定前提条件的农户退出宅基地，并利用其宅基地退出、复垦后形成的指标交易带来的收益支持其市民化。从而推动农户彻底迁出资源匮乏地区，进入生产生活环境较好的城镇地区、进入比较利益较高的城镇非农部门，从而实现脱贫。且通过人口迁出、改变贫困地区农村人地比例，推动农业产业规模提升、提升人均收入。

3.因地制宜，根据不同地区、不同人群的需要，给出不同的制度安排。除了常规的“增减挂钩”制度设计之外，还可以借鉴重庆、嘉兴的探索，进一步进行多样化的制度创新：(1)针对近郊乡村地区，贴近城镇地区或属于城镇规划范围内的地区，可以效法嘉兴模式，探索就地城镇化，在易地搬迁过程中，推动农民以土地置换城镇住房、股权，实现人地分离，各自灵活流动，既推动土地集约节约，又促进劳动力流动。(2)对于较为偏远、处于城镇规划区范围之外的地区，可以考虑模仿重庆的“地票”模式，将通过易地搬迁项目获取的新增建设用地指标以“地票”的方式出售，探索在省内或跨省进行交易，以指标交易的收益冲抵易地搬迁中的各项成本。

4.结合上文提出的三个地区的相关经验做法，还可以进一步将旧房改造、村庄整治、产业扶贫等全部涉及“动土”的各类扶贫政策都纳入到相关制度创新的范畴内，整合起来统筹规划，实现以“增减挂钩”项目释放出来的土地红利带动多项扶贫措施：将易地搬迁、旧房改造等项目统筹到村庄整体的土地综合整治项目之中，通过释放土地红利来筹措各类建设资金，大力推进村庄建设、合理推动村庄土地集约节约利用。在项目进行中，通过整体规划，实现村庄用地布局调整优化，推动农地连片集中、规模经营，从而为各类产业扶贫政策落实提供土地支撑，进而推动形成更为高效、统筹一体的农村贫困治理体系。