西藏自然环境的法治保护现状研究

王恒

（西藏大学政法学院，西藏 拉萨 850000）

在当下“环境保护，特别是野生动植物资源保护的好坏，已经成为衡量一个地区或国家文明与进步程度的重要标志。”[1]的时代，随着依法治藏进程的推进，依法治理将成为西藏自然环境保护的最佳措施[2]，即在国家法律和政策的指导下，各地区政府有效落实法律、政策，严格依法保护当地自然环境。同时，除依法治理外的其他社会治理措施也不容忽略，需将依法治理与社会治理有效结合，充分利用西藏地区“本土资源”，实现西藏自然环境的全方面保护。而对西藏自然环境现状的全面研究则是实现西藏自然环境全面保护目标最为重要的第一步。

从1965年西藏自治区成立以来，西藏地区法制建设不断发展，立法体系不断完善。而且随着国家对环境保护愈来愈重视和西藏地区生态环境恶化、自然环境污染等现象的不断发生，西藏自治区地方也十分重视并不断完善环境保护相关立法，自治区政府也采取了相应的保护措施。

一、西藏地区自然环境的法治保护成果

（一）环境保护法规体系的建立与完善

西藏作为国家生态安全屏障和重要的战略资源储备基地，其地位的重要性不言而喻，因此不断加强西藏环境保护势在必行。在近30年的立法实践中，西藏自治区先后制定保护生态环境和自然资源科学开发的立法文件48件，占立法活动总量的12%”。[3]如西藏自治区先后实行了《西藏自治区野生动物保护法》《西藏自治区林地管理办法》《西藏自治区水文管理办法》《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》等政府规章；又于2013年修订《西藏自治区环境保护条例》。这些环境保护法律的发展和完善，不仅实现了环境保护防治措施和责任上具体化、法定化，而且建立惩罚与奖励相结合的防治机制；不仅实现了西藏地方环境保护工作有法可依，而且建成并完善了西藏环境保护法规体系。

（二）环境保护立法具有西藏地区特色

西藏地区具有独特的自然资源和地理人文环境，在国家《宪法》和《环境保护法》的指导下，西藏自治区人大和政府根据本地区环境的独特性制定了一系列相应的法规和规章。如制定了保护自然动植物资源，维护生态平衡的相关法规：《西藏自治区矿产资源管理条例》《西藏自治区实施＜中华人民共和国野生动物保护法＞办法》《西藏自治区旅游管理条例》等专项法规；对冬虫夏草、贝母、藏红花等名贵资源也予以立法保护，适时地制定各种规范性文件。为保护森林资源、防治大气污染，拉萨市开展了“树上山”、“暖入户”、“创模”等重点工作[4]，改变拉萨市内藏民们以往的取暖方式，改善拉萨市区环境质量，创建美丽拉萨；为控制湿地、草场、河湖等资源的沙漠化程度，拉萨市又开展了“河变湖”工作，有效维护拉萨市周边乃至整个藏区自然生态环境平衡。

以上的法规、政策和重点工作，从实行或开展至今，不仅仍在有条不紊地在贯彻落实中，而且都收到较好的成效。如：创模工作：从2012年到2014年拉萨市陆续完成了《2012年度拉萨市创建国家环境保护模范城市目标责任书（初稿）的制定》、与创模各责任单位签订《2013年拉萨市创建国家资源保护模范城市目标责任书》并进一步细化，制定目标责任书，部署安排2014年“创模”技术评估并做好各项准备等工作。如“树上山”工作:“截至2014年年底，南山造林共完成约1000亩，栽植各类苗木122.11万株，栽植近百个乔灌木品种119.66万株”；[4]拉萨市在“树上山”工作的基础上，又进一步推进“绿肺”“绿景”“绿廊”“绿园”“绿环”“绿源””等“六绿”工程。“目前，拉萨市绿化覆盖率从2007年的31.46%提高到37.6%，建成区绿地率从30.56%提高到32.8%，人均公共绿地面积从3.91平方米提高到9.6平方米”[4]，并于2014年被评为国家园林城市。如“暖入户”工作：在近两年中，拉萨市全年空气质量优良率一直保持在94.52%以上，领先全国。[4]

（三）坚持与时俱进的原则

跟随国家环保法的完善，2013年7月25日西藏自治区第十届人民代表大会常务委员会第五次会议修正了2003年实施的《西藏自治区环境保护条例》，其第四条第四款规定：“环境保护同经济建设和社会发展相协调”“谁开发是谁保护，谁破坏谁恢复，谁污染谁治理”“政府管理与公众参与相结合”等环境保护原则；第9-32条对具体如何保护、改善和防治环境污染进行规定；第33-44条规定了环境保护的法律监督，如与自然环境有联系的企事业单位应当履行审批与报告的程序责任；第45-51条规定了公民、企事业单位以及县级以上人民政府环境保护行政主管部门违反环境保护法相关规定，对自然环境造成损害的，应当承担的处罚或处分责任。这些内容与国家环保法规定内容一致，符合我国法治建设要求，体现了西藏环保法治保障与时俱进的特点。

二、自然环境法治保护中需提升的空间

虽然国家和西藏自治区在近几年里都在不断完善西藏地区环境保护法律法规。但统计西藏地区环境保护方面的法律法规仍然较少，而且有很多需要保护和规制的内容未列入法律法规之中。分析和总结西藏法治建设以来，相关环境保护方面的法律，其存在以下几个方面的不足：

（一）环保立法的内容不够全面

通过解读我国环保法，其对环境保护中的“环境”做了一个限定：“本法所称环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”（《中华人民共和国环境保护法》第二条），由此可把自然环境保护分为保护生态平衡和防治环境污染两个方面，前者主要指自然资源的合理开发和利用，减少肆意浪费资源和破坏生态平衡；后者主要指维护和治理我们共同生活区域的干净整洁，减少“白色污染”。这两个方面并非完全分开的，它们是两个相互联系的而又有所不同的部分，有时一个污染行为可能导致这两方面都受到威胁，如水污染、大气污染等常常会导致环境恶化和打破生态平衡；而有时又是两个相对独的部分，如肆意捕杀往往威胁着生态安全和平衡，而对自然生活环境影响较小等。分析西藏环境保护方面立法，发现其内容主要集中于保护生态平衡方面，专项立法也主要是针对具体的自然资源的保护，而对城市环境维护（即防治环境污染）方面涉及较少，目前笔者只看到一部关于此方面的立法，即《拉萨市城市市容环境卫生管理条例》（立新废旧）[5]。在这一点上西藏环保立法未能跟上国家环保立法的步伐。在2014年4月24日，全国人大常委会修订通过了被称为“史上最严”的环境基本法——《环境保护法》，其“与《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律一起，形成了较为完善的环境资源保护法律体系。”[4]这说明现今国家环境保护方面的立法已经基本完成保护生态平衡与防治环境污染的全面覆盖，而西藏自治区在这一方面还存在不足，仍需不断完善环境保护法规体系，尤其是加强对防治环境污染这一部分立法。

（二）地区之间环保立法分配不均

查阅西藏自治区相关环境保护立法发现，在西藏自治区，其中立法量最多、立法内容覆盖面最广的是拉萨市。拉萨市近几年中，不仅制定实施了保护自然生态环境的专项条例，如《拉萨市水资源条例》《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》等，还就如何落实环境保护法规体系开展了“树上山”“河变湖”和“暖入户”等重点工作[4]。而针对其他地区的专项立法，则十分少见，目前笔者还未发现有公布的关于西藏自治区除拉萨市外，其他市区相关环境保护法规、规章。因此，要全面做好保护西藏自治区自然生态环境，防治白色污染等工作，完善地区环保立法是前提。

（三）环境保护执法制度不够完善、有效性不高

立法是前提，执法是关键。环境保护执法部门若对环境保护法律法规了解和落实的不足，将会使环境保护法律沦为一纸空谈。在西藏自治区环境保护中，环境保护方面的专业技术人才和法律人才较少，很多环境保护执法人员非科班出身，对环境保护法律也不了解，导致在处理环保纠纷时难以做到依法办事，这不仅无法妥善解决纠纷，还会导致公众对法律的信仰危机。因此，对环境保护队伍（人才）的培养势在必行。

（四）公众参与度不高

通过分析发现，现今西藏自治区环境保护法规体系已经建成并在不断地完善中，且在《西藏自治区环境保护条例》（2013修正版）也明确规定了“政府管理与公众参与相结合”的环境保护原则，但在西藏拉萨市区仍存在乱扔乱倒垃圾废物等现象，在拉萨周边村上很难发现有专门集中收集和处理垃圾废物的区域及相应工具，村民们大多把垃圾废物扔在自家旁边的空地上，有的放在街角，由于人的经过或风雨，这些垃圾废物弄得满地、满街都是；尤其是在长途客车路经的郊区，由于没有设置公共厕所、垃圾桶（集中堆放区）等紧急公共卫生区，导致沿路废纸、食品包装袋等白色污染较为严重，有待相关部门解决和改善。这都说明公众对参与环境保护十分懈怠，有的公众甚至都不知道有环境保护法，更别说知道其内容，明白其中应当承担的责任。

（五）西藏环保立法对当地相关习惯法的借鉴不足

“因地制宜，认可传统的资源管理权属和充分发挥传统保护体系的积作用,是补充和提升保护区管理有效性的一个新途径。”[6]在现今，国家法律无法全面有效落实的状况下，适当肯定和借鉴地区传统习惯法治理理念和方式是十分有必要的。而解读现今西藏自治区环境保护立法发现，虽然自治区人大和政府在对藏区环境保护中有适当考虑地区因素，制定符合西藏特色的条例和法规；但在充分吸收和利用藏族“本土资源”实现有效管理上存在不足。自古以来，藏族习惯法在保护西藏自然生态环境中发挥着十分重大的作用，是西藏自然资源和人文历史资源保存完好的关键。因此，在西藏自治区环境保护立法时，应充分参考和借鉴藏族环境保护习惯法的内容，以立法的形式对其有价值的内涵予以肯定，同时加快西藏自治区环境保护相关法规、规章制定，并有效落实西藏地区自然环境的法治保护。