大连探索建立自贸港的发展路径及对策研究

文/刘先雨，辽宁对外经贸学院

从上世纪八十年代开始，我国就对自贸港进行研究和探索，但至今尚未形成具有世界影响力的自贸港。2017年3月，国务院颁发了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，“设立自由贸易港区”得以正式提出。同年10月，十九大报告重申“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港区”的战略部署。2018年3月，十三届全国人大一次会议政府工作报告再次提出“全面复制推广自贸区经验，探索建设自贸港，打造改革开放新高地”。自贸港必将成为我国营商环境开放高地和贸易投资便利化领跑者。截至目前，已有包括上海、浙江、四川等沿海内陆十余省份竞逐建设自贸港。大连探索建立自贸港的呼声也愈加高涨。

1 大连建立自贸港的意义及优劣势分析

1.1 自贸港的内涵及特征

按照国际运行经验和市场共识，所谓自贸港是指设在一国（地区）境内关外、货物资金人员流动高度自由、绝大多数商品免征关税的特殊经济功能区。港区内商品可以自由存储、包装、展览或是在区内管理条例前提下实施转运、加工或销售。

自贸港有以下特征：1）明显地理特征。自贸港区一般位于港口（包括内陆港、海港或河港）、机场等交通枢纽，方便货物进出和海关监管。2）自由化程度最高。主要体现货物、人员、资金和信息的自由流动。3）贸易物流便利化。自贸港内按照国际通行标准的海关监管制度，辅以优惠税收政策、完善的港区金融服务和高效率政府管理。

1.2 大连建立自贸港的意义以及作用

党的十九大报告明确指出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”，为自由贸易试验区的未来发展规划明确了方向，并将加大扩大改革开放力度。辽宁政府大力推动自由贸易试验区与“一带一路”国家的国际生产合作，这就需要加快完善自由贸易试验区功能，使其辐射范围更广阔、港口功能更齐全、贸易环境更开放。大连位于辽宁自由贸易试验区的核心区域，近两年来自贸区稳步推进，发展势头良好，在此良好基础上探索建立自贸港，将有利于进一步拉动东北经济，有利于货物的进出口，有利于外商投资企业的引入,更好地顺应“一带一路”建设，同时对振兴东北老工业基地意义重大。

1.3 大连建立自贸港的优劣势分析

1.3.1 大连建立自贸港具备的优势

1）大连具备得天独厚的区位优势。大连处于太平洋西北地区的中心地带，是东北亚经济圈的中心，极佳的地理位置，为东北亚和欧美等地提供了最便捷的运输通道，并为实现“境内关外”模式和建立自贸港提供了绝佳的地理条件。2）大连拥有先进便捷的运输、物流信息网。大连已建成海、陆、空等多种运输工具分工合作的综合运输系统。其中，与东北各主要城市的运输网络，凭借集装箱班列和陆地港为支撑，以公路运输和铁路运输的方式相互联通，组成了以大连港区为中心、以东北各地物流网点为结点的物流网状系统。3）大连拥有雄厚的工业基础。大连邻近大庆、辽河等大型油田，具有较强的成品油供应、原油深加工和石油运输能力；同时，大连工业发展较早，有着强厚的实力、众多的人口和丰富的资源，有助于船舶制造业的发展。这两大条件有助大连发展为国际型的加油港和船舶修建港。4）大连拥有全方位的开放经验和宽松的政策环境。经过近四十年的发展，大连的对外贸易量在东北地区位居首位。5）自贸区建设稳步推进。2017年4月10日，正式开启大连自由贸易试验区建设,自贸区建设取得一定成果。

1.3.2 大连建立自贸港存在的劣势

1）大连自贸区基础设施建设有待加强。由于大连自贸区刚批准不久，基础设施仍处于建设的早期阶段，建成基础设施齐全、各项保障完备的高标准对外开放区域尚需时日，这限制了自由贸易区向自由贸易港的跃升。2）金融业、物流业等主导产业发展滞后。当前大连自由贸易区的金融业、物流业等主导产业发展还比较滞后，不能完全满足自贸港建设的需要。如自贸港要求在跨境结算支付和外汇管理方面拥有更好的便利性，而商业银行在提供便利性服务上还存在一些困难。跨境支付交易风险较大，所以在市场准入和外汇监管等方面的要求更为严格。3）开放层次有待提高。与自贸港的全要素自由流通要求相比，目前大连自贸区的要素流动层次还不够高。虽然大连自由贸易区已实行国际上比较通行的负面清单管理模式，但限制领域仍相对较多，还需进一步提高开放层次。

2 大连建立自贸港面对的现实困境

2.1 自贸区功能单一，经济开放度低

以目前的情况来看，虽然大连的地区性枢纽地位已经确立，但其建立自贸港的距离仍相差甚远。大连自由贸易区的开放层次还不够高，还处于摸索阶段，虽然已实行国际上比较通行的负面清单管理模式，但限制领域仍然较多。虽然贸易自由度较高，但是海关监管依旧，投资、金融、外汇等受到严格管控，进而抑制了运输自由和国际中转业务。在国际中转业务方面，大连各港仍处在起步状态，与中国香港、新加坡、釜山等国际中转量的50%以上，显然差距巨大。

2.2 营商成本高

由于要保持自由贸易区活动的稳定性以及防止走私行为等原因，所以大连现行风险控制停留在港区内，海关监管侧重对流程严格管控而非“二线”监管和事后控制，导致区内监管更加严厉，通关时间较长。在区内商品的进出往来都需要受到相关许可证管理、执照要求、出口配额、产地来源证等限制，在关税豁免上，并不是税收上的简单的全面豁免，只有免除部分关税、保险金，企业享有的实质性优惠较少，且税制复杂，需要缴纳申报费、消费税、登记税等多种税项，再加上严厉的金融和外汇管制等隐性市场准入壁垒，阻碍了潜在投资者和产业集聚，也限制了港区经营者的自主权。

2.3 公共服务质量和管理水平还需提升

在自贸区各项政策的执行过程中，存在政策落实不到位的问题；有些政府部门依然存在服务意识差、服务效率低等问题，服务质量还需进一步提高。自贸港要实施更高标准的“一线放开”，其“区内自由”的制度红利将推动那些采取“原进原出”的全球维修、仓储物流、加工制造、跨境电商等企业的发展，这些企业在享受保税政策的同时，也应享受到区内流转税优惠政策及更为宽松的政府监管服务，从原材料进口到制成品出口的全过程都需要港区有关部门的科学管理与高效服务。目前大连自贸区的相关部门还不能为企业提供上述专业服务。

2.4 缺乏自贸港建设的国际型人才

中国香港和新加坡自贸港发展经验表明，自贸港的建设中最重要的是高素质人才。自易港是全球高素质、高科技人才的聚集地，从而带动其所在区域经济的发展，提高当地的就业水平。目前，满足大连自贸港建设的国际型人才供给明显不足，拥有良好教育背景、较高外语水平、熟知外贸流程、深谙国际与国内金融业务的高端复合型人才非常缺乏，不能完全满足自贸港建设对人才的需求。

3 建立大连自贸港的策略建议

各国自贸港建设都结合本地的实际具有自身的特点，不适合在大连复制和推广。所以大连探索建立自贸港要有扎实的前期配套政策和制度准备，应根据其自身特点和产业结构及环境，其建立自贸港，探索具有自身特色的高水准自贸港。

3.1 继续深化贸易便利化水平

1）提升自贸区行业密集化。随着世界经济体制的融合，个体公司的优越性将逐步减小，自贸区必须认真思考区内行业定位，引入各种类别的经济实体，促进行业密集化发展，逐步完善整个供应链系统。2）鼓励大连当地科研组织与区内公司互助。积极引入自贸区相关高水平人员，合作实行技术革新，全方位提高地区优势，提高综合业务水平，创建一个对世界各知名公司更具吸引力的平台。3）减免因行政分离造成的商品流动阻碍。建立口径一致的管理系统，将区内的海关、检验检疫、港口、交通运输等部门整合到同一个管理系统，减免各行政管理机构互相交错，以及职能和资源使用的不完善和过于分散的情况。

3.2 加大税收减免力度

1）增强税收制度的竞争力。为了适应国际竞争的需求，要求大连对税收制度进一步调整，加大优惠幅度。对国际业务创收利润贡献大的企业采取有竞争力的税收政策，吸引新增国际资本流、信息流和人才流。2）港内外税收协调。根据国家总体税收安排，加强大连协调，一方面在区内增强企业运营透明度，避免虚假谎报行为，避免税收权益和实质经济活动的错配；另一方面加强税收监管和材料审核，加强边境后措施，依靠高标准的国际贸易“单一窗口”安全高效管住。3）调整大连税收制度。根据我国的战略安排，具体结合提升大连价值链地位等目标，在自由贸易区对部分重点产业采取结构性税收优惠政策，给优化国际分工、完善地区功能、发展服务贸易和离岸业务，促进经济发展带来正面作用。

3.3 完善自贸区管理体系

1）管理体系的建设要求国家诸多部门共同协商，也需要大连政府的进一步摸索，还要求港区公司的积极合作，要在国家和地方两个层面上，体现出管理体系的威信，完全授予大连自由贸易区内有关组织的自主改革权，提高其自主解决与改革现状有关的问题的能力。2）完善大连港区管理体系，实行政府与企业分离。建设以市场力量为主，政府力量为辅的大连政府服务平台，以加强大连自贸区的政府职能、提高市场参与度并为其提供优质的帮助。3）大连要同时做好政府管理和市场管理。市场中介服务体系是由市场作用而成立的，在政府体系和职能的转型过程中，要加快市场体系的培养使其成为大连自贸区管理体系的重要组成部分。

3.4 建立高水平投资环境，实现金融市场自由化

1）提供个性化金融服务。要通过加强金融服务创新、金融体制变革以及针对需要大力发展的产业的相关企业提供个性化的金融服务措施，更好地完备自贸港建设中的金融服务职能。2）深化改革金融市场自由化。应进一步推进金融自由化改革，形成开放灵活的离岸市场，而且还应建立配套宽松的政策环境，包括实现资本项目可对换和融资便利化措施，实行有利于满足离岸业务需求的外汇政策，可自由兑换的外汇政策能够增加大连自贸区的各种形式的贸易和离岸市场需求。但要注意的是，外汇政策放松、资本项目可对换要与利率、汇率市场化协同推进，注意金融改革的速度与顺序，遵循主动性、可控性、渐进性。

3.5 进一步转变政府职能，营造良好的营商环境

政府服务效率是衡量自贸港建设水准的重要标准，自贸港可借鉴国外经验，采取政企合一的法人机构形式，建立国家授权的集成化管理体制。该法人机构可获得政府的授权，可以代表政府，同时开展市场化运作，有利于贴近企业需求。同时，鼓励社会力量参与，应用大数据提高管理效率。财税部门应借助建设自由贸易港契机，抓紧研究设计与国际惯例接轨的税收制度，如离岸税收政策体系。同时，运用“负面清单”进行管理体制创新，虽然全球已有近200个国家和地区对自贸区投资采取负面清单模式，但考虑到“可复制、可推广”要求，未来自贸港在负面清单的设计管理上，可在借鉴国外先行的备案管理、国家安全检查和反垄断审查等制度的基础上进行完善。