城市规划中的风险管理与应对思考

俞开宇

麻城市自然资源和规划局国土空间规划股 湖北麻城 438300

城市规划是城市经济建设和社会发展的重要政策基础，而随着现代城市规模的扩张、城市人口数量的增加，以及城市功能的多元化，在城市管理中的风险因素也日益复杂。因此在进行城市规划时就必须将增强风险意识，科学确定风险管理的目标，通过管理机制的创新来增强城市应对突发性风险的能力，在底线思维的指导下进行科学有效的风险管理，从而提高城市韧性，为城市的现代化建设创造安全有序的发展环境。

1 空间支撑：注重空间留白和设施配置优化

一方面，应强调针对不同的人口规模，做好多情景规划，在空间上做好留白，以应对风险给城市发展带来的不确定性。现有研究发现，传统城市规划事先制定发展目标的工作思路不能使城市在面对风险时有效地应对冲击，这是因为工具理性无法应对城市未来的不可控性。无论是从生态缓冲、城市空间发展，还是从应对突发风险方面看，规划留白对加强城市弹性是积极有效的。在各类设施配置上，也应留有10%-20%的弹性空间，以满足更大范围的服务人口需要。此外，在规划留白的同时还应注意建设用地的高效集约和复合利用，景观的同质化和土地利用的单一性会导致生态韧性的降低。在《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中就明确提出“留白”这一概念，在生态用地方面要求只增不减，发挥预控作用，保留和扩展生态廊道；在城市开发边界内设置预留规划建设用地，为未来城市新的发展需求和重大事件预留用地。留白并不意味用地的闲置荒废，而是在明确开发导向和时序前严格控制范围内的开发建设行为，规划期内的留白区域仍可根据现状土地用途正常使用[1]。另一方面，应当依托城镇圈，统筹配置好各类空间资源。以上海当前的医疗设施配置为例，近年来上海单个医院的运行效率不断提高，加大了对优质资源的服务利用，但由于各级各类医疗机构的分工协助机制不畅，上下联动、相互衔接的分级诊疗服务网络尚未形成，人员、技术、设备和信息等资源共享水平较低，导致各级医疗机构的功能定位未能有效落实，优质医疗资源过度利用，居民就医行为缺乏必要约束，造成重复就医和资源浪费。同时，部分区域的医疗资源配置仍然相对薄弱，中心城区的床位资源配置明显高于其他地区，中心城区周边地区和郊区交界处的资源配置相对不足，如闵行松江交界区域、嘉定宝山交界区域、嘉定青浦交界区域，以及长兴、横沙岛等区域的千人床位数均低于2张。因此，可以依照“主城区-新城-新市镇-乡村”的城乡体系，结合城镇圈布局，在全市规划设置若干医疗服务圈，作为医疗资源配置的基本单位，均衡配置各级医疗机构数量和床位规模，从而满足本服务圈内居民看病的基本需求，这样在风险来临之时，也能以“圈”为单位，进行隔离管理，避免交叉感染。

2 以底线思维为指导细化城市规划风险管理目标

在现代城市管理工作中，城市规划不仅是城市社会经济发展的重要政策基础，也是确保城市运行稳定和生态安全的底线支撑。因此在城市规划工作中必须充分了解城市的发展现状，并对规划实施过程中所可能产生的风险因素进行科学的预判，这样才能准确控制风险管理目标，并通过各项风险管理措施的制定以及对空间资源的优化配置来确保风险管理目标的实现，从而为城市的发展创造一个安全有序的良好环境[2]。而风险管理目标的确定必须以风险评估体系的为基础，所以在城市规划工作要建立健全风险评估体系，同时在城市规划工作的初期就要将风险管理目标细化，并落实到各个规划环节中，从而确保风险管理目标的实现。在城市规划实践中的风险评估体系主要包括问题导向、设施导向、部门导向以及过程导向等主要类型，为了提高城市风险管理的能力也可以综合运用不同类型的风险评估体系。

3 进一步强化控规管理，严格规范调整程序

在建设项目审批中应当严格依据法定有效的控制性详细规划进行审批，项目的用地性质及各项建设指标要符合控制性详细规划的要求。确需修改控制性详细规划的，政府要从有利于推动发展全局出发，政府常务会、党委常委会慎重研究，集体决策后向市自然资源和规划局提出申请，由市自然资源和规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》等文件规定，依法、依规进行。控制性详细规划动态维护是在城市发展过程中，因故对已经批准实施的控规成果进行单元整体或局部地块的调整、深化和完善。涉及控制性详细规划动态维护的，由《城乡规划管理程序规定》所指的相关单位向市自然资源和规划局提出申请，由市自然资源和规划局受理、审查，提出意见。经济学家刘劲哲指出：“控制性详细规划的修改不得突破总规的强制性内容，不得突破国家规范和有关技术规定；涉及居住区及以上级别公共服务设施、市政基础设施调整的，须经相关主管部门同意后，方可履行控规调整程序。

4 结语

城市规划是促进城市有序发展，增强城市韧性的重要政策基础，而随着我国城市化进程的加快，现代城市的人口数量和规模都在快速增长，城市功能也更加丰富多元，客观上也造成了风险隐患的增加。沿城市主要道路建筑的楼前区域不应设置停车位[3]。沿城市街道的建筑附属设施，如变配电箱、人防风井、通信设施等应隐蔽设计，且不应阻碍行人通行。沿城市主要道路商业建筑前的广场宜设置雕塑、小品、休闲座椅等设施。一般性办公、商业等公共建筑不应设置围墙，居住建筑应采用通透式围墙，在满足安全的前提下鼓励采用绿化分隔等方式。因此在城市规划中要建立健全风险管理机制，确定科学的风险管理目标，并通过政策保障和空间支撑等措施提高城市应对风险的能力，从而为城市的健康发展奠定良好的基础。