预算和绩效：大学治理的建构与协调

马鹰

（锦州医科大学审计处，辽宁 锦州 121001）

现代大学的目标一般可以归纳为知识传承、培育人才与服务社会。大学理念的实现必须依靠必要的制度安排。它往往被称作治理。治理的研究始于企业，核心是两权分离。

由于资源的有限性，不能自给自足的组织就必须通过获取所处环境中的稀缺资源以维持生存；资源的需求构成了组织对外部环境的依赖于互动。

而新制度主义理论，其主要观点是：行为发生在制度环境中，因此，在理解这一概念时，必须考虑制度因素。在新制度主义的理论框架中，制度扮演约束行为人的角色。因为根据经济人假设，人有自利最大化的倾向，必须在制度层面加以限制。”

现代大学治理是多元主体参与的治理。这些利益相关者参与组织资源分配的决策。实现这个目标，他们主要依据预算、绩效这两个抓手。借助预算的安排完成对大学治理的建构；通过绩效的实施和考核，促成组织内部目标的实现，从而有助于大学治理的协调。

一、治理的概念

治理的概念目前还处于讨论阶段。我们采纳的是较为普遍的观点，治理是众多利益相关者因代理问题和成本考量而做出的制度安排。它具有如下特征：

（一）治理的过程性

在科学管理的模式影响下，人们越来越关注管理目标的实现，这样做的结果容易将管理活动简单化。这种带有预设性质的活动更容易将原本复杂的管理实践变成了领导层者的活动，而普通员工也就成了被管理的客体。这种活动单一性的困局必须加以改变，手段就是增强管理主体的多重参与程度。共时性是其显著特性。因此，治理具有过程性，是治理对象在与之相关的不同主体共同作用下发展的过程。该过程具有不确定性、动态性、复杂性与多样性特征。

（二）治理的协调性

从前述的定义得到这样的认知，协调性是治理过程的基础，由于治理主体的利益诉求不同，在治理活动中难免出现既得利益受到侵犯的情况，治理的协调性就是在此处发挥作用。治理的协调过程也是个再平衡的过程。从这个意义上说，治理协调性的本质是权力运用向度是多元的，国家权力有回归社会的趋势。

（三）治理的多主体性

总的来说，治理的主体包含两层含义。第一是指治理活动的当事人，也就是在治理过程不可或缺的主体因素，包括自然人、公司或其他民事行为主体。治理主体的第二层含义则强调的是治理的主体地位或者主体作用。治理的这个特性意味着在治理过程中，国家、公民、法人和其他社会组织扮演者不同的角色，共同发挥其主体作用。

（四）治理的持续互动性

互动是一种符合能量守恒规律的过程。由于互动概念的引入，社会互动理论也在社会学领域应运而生，用以诠释社会发展问题。根据其对目的、利益的不同诉求，分别被称作合作性互动和对抗性互动。治理这种属性包含两层含义：首先，治理中的多主体间相互作用、相互联系，通过治理的协调性实现对抗向合作的转化，从而最终推进治理进程。其次，这种互动具有持续特点。由于治理客体事物存在，这种相互作用就不会停止。它说明事物发展规律就是这样。

二、预算：对大学治理的建构

（一）预算在大学内部强化了行政权力对学术权力的约束

一般来讲，大学内部的权力可能呈现不同形态，但最重要的权力形式应是学术权力与行政权力。由于学术的发展和学术权力的行使需要耗费有限资源，资源分配权、控制权以预算的形式出场，最终实现了行政权力对学术权力的事实上的约束。

1、体现在预算管理组织架构的逐步完善

随着大学的不断发展，资金来源趋于多样，利益诉求千差万别，变化促进大学职能相应转变，预算管理组织架构更加科学化、规范化。预算的各个子功能得到强化，并分别由不同的部门掌控，形成制衡和约束机制。

2、体现在大学内部行政权力对学术权力的约束

在大学权力结构中，各权力主体因对资源的相互依赖，从而造成纵向、横向的权力分配格局。行政权力正是通过操纵预算，完成不同学术主体的资源分配目标。

（二）预算在大学外部强化了政府力量对学术力量的控制和对市场力量的引导

当前，大学对资源的依赖程度已经很高，逐渐形成了政府力量、市场力量、学术力量共同治理的格局。在这个过程中，大学通过预算将资源的获取、分配和监督机制协调起来，构成了三者相互制衡相互博弈、相互影响的关系。

1、通过预算的资源调控，政府力量对学术力量的控制越发明显

大学学术自治受到政府力量的牵引和同构。在中国这个现象更加突出：大学由于缺乏办学自主权或办学自主权没有有效行使，造成大学预算管理行政部门化，学术组织同构与政府组织。

这主要表现在大学预算资源供给来源的高度集中的同构性趋势。大学经费将近一半来源于财政部门。与此相适应的是大学预算管理的政府部门化，大学预算管理更多是满足财政管理的需要。政府通过预算，控制大学的收支，从而控制学术行为的发展方向。

2、目前预算管理体制下，政府力量对参与大学治理的市场力量牵引作用更加明显

随着大学预算管理的重新定位以及单位领导的重视，大学治理的政府力量对市场力量的牵引和挤出效应愈发明显。这体现两个方面：

一是政府力量比市场力量更加强势，具有强制、集中的特点；

二是，由于政府资源的无偿性，大学从政府获取资源比从市场更加容易，自然不愿与市场力量结盟，而是更加依附于强势的政府。

“如果你不能预算，你如何治理”。结合当下的中国实际，这还真是个棘手的问题。

撇开预算谈大学或者弱化预算的治理功能，都是不切实际的想法。因为完全意义上的大学自治，几乎是不可完成的任务。原因就在于大学的经费不可能完全独立。

三、绩效：对大学治理的协调

开宗明义，有必要探讨一下绩效的含义和特点，为的是使研究不至于偏离科学的轨道。

首先需要说明的是，此文所言的绩效显然是现代话语权背景下西方舶来品。在西方，对绩效大体有三种理解：一种是“结果说”。如绩效是完成某种任务或达成某个目标。或者表述为应用知识、技巧和能力完成某种任务；二是“行为说”。强调行为与过程所反映的绩效。三是“能力说”。OECD认为，绩效是一个组织利用资源的熟练程度，以高产出、高效率为特征。国际绩效促进协会认为，绩效是活动与可测量的结果。

上述论述，反映了人们的认知差异。

通过研究发现，虽然我国没有明确提出绩效的概念，但中国古代政府的绩效实践却早已有之。这就是我国古代的考绩制度。它主要有以下特点：

一是，绩效与官员考绩制有关。二是，绩效指官员的治理业绩。三是，绩效与财政拨款负相关。

党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心。从这个意义上说，大学治理目标的实现也就离不开党的正确领导。显然，进一步明确书记和校长的职责就非常必要。

大学治理显然是政府治理在高校的具体应用，高校绩效管理自然也就离不开政府绩效的有效手段。比如 “编制预算有目标、执行预算有监控、完成预算有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”等等预算管理实践做法。

上述绩效目标的实现，除了制度的基础作用外，处理好如下几个重要的关系亦显得尤为迫切。

一是处理好学术权力与行政权力的关系，充分发挥学术委员会在大学治理中的作用。

众所周知，学术权力与行政权力的关系是大学治理的重中之重。从目前的实际看，学术委员会的实质制度化还是任重而道远。

二是处理好大学章程与学校制度的关系，完善以章程为核心的制度体系。

大学章程是大学的“基本法”，其重要性不言而喻。它是依法治校的总遵循。

然而，伴随着补课的结束，大学章程又被丢到一边，难逃与具体制度脱节的宿命。

究其根本原因，也是“交作业”心理在作祟。结局自然是有章不循，有程难立。

三是处理好办学自主权与治理能力的关系，不断增强大学治理能力。

大学办学自主权是大学治理的重要基础，是大学得以为继的必要条件。我们必须意识到，大学在达到办学自主权后，对其办学治校能力就提出了更高要求。权力的滥用历来被诟病。除了极少数人的别有用心，这往往与大多数管理干部的治理能力息息相关。

四是处理好制度建设与文化建设的关系，突出文化的引领作用。

制度管人是大学现代化的标志之一，这是共识，必须首先做到做好。同时，重视文化对制度的渗透作用。也就是在制度的设计、实施过程中，充分考虑文化的塑造、引领作用。

五是处理好外延发展与内涵建设的关系，推动治理现代化进程。

政府主导的大学治理曾在大学内部管理、办学教育改革等方面功不可没。但是，事物都有两面性，行政权力的扩张势必造成依赖心理，使得大学改法失去内生动力，还可能诱发大学产生投机心理。显然，这与大学治理的初衷相悖。