多元主体协同模式下的扶贫实践——基于河北省邢台市的调研①

宋雪菲 李名威 田晓倩

(1 河北农业大学商学院 河北保定 071000；2 河北省高速公路管理局 高速公路路政总队保沧支队 河北保定 071000)

建国60多年以来，中国从未停止过对扶贫路径的探索。在脱贫攻坚的决胜期，积极倡导建立多元主体协同扶贫的新机制，力求在2020年全面建成小康社会。

多元主体协同扶贫，一般指在政府发挥扶贫优势作用的同时，市场与社会力量不断增强其扶贫的能量和力量，多元主体通力协作，共同参与贫困治理。2015的数据显示，邢台市有国家级、省级重点扶持的贫困县10个，扶贫重点村799个，贫困人口26.67万人[1]，是河北省脱贫任务较重的一个市。

1 文献回顾及评价

为了改善贫困地区的生存环境，提高人民群众的脱贫能力，我国的贫困治理主体逐步由单一政府主导型向多元型方向转变。2015年11月29日，中共中央在《中共中央、国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》中明确指出，要强化政府责任，引领市场、社会协同发力。基于各参与主体在扶贫中的重要作用，从政府扶贫、市场扶贫、社会力量扶贫3个方面对相关文献进行回顾。

1.1 政府扶贫

由于政府掌握和支配着国家扶贫资源，因此一直被认为是消除贫困的有效力量。我国大多数文献均从财政带动发展的角度肯定了政府在扶贫中的作用，认为政府扶贫在解决集中连片区的贫困问题效果显著。陈安玉[2]选用VAR模型分析了2000～2015年云南省的扶贫情况，结果表明农村扶贫资金可以促进人均纯收入的增长。

然而，随着实践的不断深入，政府扶贫存在的弊端与不足日益凸显，一般可以划分为4个方面：(1)扶贫效果衰退。Thomas[3]等基于回归方法，得出过高的救助水平会对就业率产生消极影响；沈菊[4]认为政府扶贫容易出现扶贫资源不断增加，但是扶贫边际效果却呈现减弱等内卷化问题。(2)政府投入不利于缩小贫富差距。夏珺等[5]运用斯皮尔曼等级相关分析发现中央财政转移支付对农村低保财政支出的地区公平性的改善作用在减弱。(3)政府未重视权利贫困问题。王怀勇[6]认为政府单向度的扶贫手段只能解决经济帮扶，而并未对农民贫困的根源—权利贫困引起足够的重视。(4)政府扶贫未建立科学合理的考评体系。刘俊英等[7]认为当前的贫困治理绩效评价存在评价主体不多元、评价指标体系不科学等问题，应在共享发展价值理念的指导下不断提高、调整指标体系。

1.2 市场扶贫

1994年我国启动“八七扶贫攻坚计划”后，学者们开始注重将市场导入反贫困行动。当前关于市场与扶贫的讨论多停留在理论层面：陆小华[8]提出将市场机制、市场意识与市场化的操作方式引入扶贫模式中，将贫困人口与市场对接，实现资源优化配置。宫留记[9]基于精准扶贫的视角，研究论述了政府主导下市场化扶贫机制的大体思路。在市场扶贫的实践方面，张童朝[10]基于广西、陕西两省(区)连片特困地区的调查研究，运用拓展的AF方法对农户多维贫困进行测量，结果表明样本农户对市场的把握能力较差，市场参与状况不尽理想，应深入推进市场化减贫机制，提高农户市场化程度。

1.3 社会力量扶贫

研究表明，社会力量成为弥补政府失效、市场失灵的必然选择，通过架起政府与贫困对象之间的“桥梁”，可以发挥其在扶贫方面的独特作用。一般而言，社会力量包括社会组织、农村社区、企业等。庄天慧等[11]认为农村社区既可以为贫困人口创造就业机会、提高就业能力，同时又能辅助、协调其他扶贫主体的工作。沈菊[4]认为企业积极参与扶贫，一方面有利于自身的社会形象建设，另一方面可以激发农村市场活力，促进贫困对象可持续发展。

综合现有文献，政府虽存在弊端，但其扶贫的主体地位不可动摇。市场扶贫是大势所趋，但如何做好市场扶贫尚待研究。另外，必须积极调动、引导社会力量参与扶贫。学者们一致认为，探索建立起以政府为主导，以市场为手段，以社会力量为支撑，以贫困对象为主力的多元主体协同扶贫新机制是实现全面建成小康社会的必然要求。

2 邢台市多元主体参与扶贫的主要路径

2.1 政府大力推动“居家创业”

邢台市平乡县是国家重点扶贫开发县，同时也是全国最大的自行车零配件生产基地、童车生产基地。在扶贫模式的选择中，平乡县以自行车生产产业链中的每一个环节都需要人力支撑为依据，找到脱贫与贫困户之间的结合点。

一方面，县政府安排商务部门牵头负责全县电商扶贫工作，引导贫困户中有能力的居家开网店，降低了营运成本，同时也带动了物流等相关产业的发展。在全国832个贫困县中，一共发展形成了33个“中国淘宝村”，其中16个淘宝村出现在邢台市平乡县，占比48%，此外，平乡县还拥有3个“中国淘宝镇”，电商数量位居河北省第一。2018年平乡县成为入选阿里巴巴集团列入的13个县电商脱贫调研基地中的一员。

另一方面，县政府利用扶贫资金将农村中闲置的小院进行改建，依托自行车产业中的一些缝纫、模具、注塑等手工环节，向农村中的留守人口以及病残的贫困户提供就业岗位。对脱贫小院统一规定要求、统一进行规范管理，积极推进脱贫小院建设。“脱贫小院”全县先后建成一千余个脱贫小院，不但提高了农村闲散闲置小院的利用率，而且为稳定脱贫提供了就业保障。

2.2 龙头企业与金融资本相结合

邢台市威县在选择扶贫产业时，将发展收益稳定、低技术要求、无环境污染的蛋鸡产业作为产业扶贫的主要抓手，设计了包含扶贫资金入股、国企融资建厂、企业租赁经营、贫困群众分享、集体经济受益五个层次在内的龙头企业嫁接金融资本的产业扶贫模式。

在具体实践过程中，邢台市威县选择了由全国蛋鸡行业的龙头企业提供技术支持，建立规范标准化操作和技术体系，按照龙头企业、农业金融投资公司、农发行约1∶1∶1的比例筹措资金建设扶贫产业。项目投资建成的产业扶贫项目生态园，由龙头企业租赁经营，租赁期15年，每年按照固定资产总投资的10%向金融投资公司支付租金，租赁合同期满后，龙头企业按照项目净残值一次性回购所有资产。同时，为了惠及更多贫困对象，龙头企业在威县的扶贫产业生态园内，专设了保洁、绿化等低技术要求的爱心岗位；协助乡镇集体创办物流公司和包装厂创造就业岗位，组织贫困群众通过劳动创收，其中建档立卡贫困人口占比28%。此外，威县农业投资金融公司将每年收到的2 500万元租金用于投入改善贫困地区的公共基础设施，提高贫困群众的生活水平。

2.3 引导贫困人口树立主动脱贫意识

十九大报告中指出要注重“扶贫”与“扶志”相结合，提升贫困主体的内生动力。为此，平乡县在发展产业扶贫同时，在贫困户的“扶智”“扶志”方面展开积极探索，开展了“平乡好人”评选活动，通过树立榜样的形式，扭转一些贫困户存在着好吃懒做“等靠要”的典型懒汉思想，引导帮助贫困户破除贫困心态，树立“人穷志不短”“幸福都是奋斗出来的”等理念，营造自力更生、脱贫光荣的文化氛围。

2017年该市扶贫开发工作实现了231个贫困村脱贫出列，7.75万贫困人口稳定脱贫的目标任务；2018年力求完成124个贫困村脱贫出列，4.5万人稳定脱贫的目标任务。

3 存在的问题

3.1 扶贫产品质量待提高，贫困人口工作环境待改善

发展“劳动密集型”产业成为解决当前贫困者就业问题的快速方法。然而，我国的手工业企业存在对贫困人口的培训不足、对产品质量要求不精细的问题，致使扶贫产品在标准化、专业化方面不能满足市场要求。

此外，在对平乡县“脱贫小院”走访中发现，政府虽对“脱贫小院”外墙进行了统一粉刷，但是“脱贫小院”内贫困者的工作环境较差。在一个以缝纫环节为主的“脱贫小院”内，贫困者在堆积如山的布料中工作，炎热的夏季里缺乏有效的消暑措施，此外，作为易燃品的布料也存在安全隐患。

3.2 扶贫管理机构人员更换频繁、扶贫资金多头管理

调研中发现，扶贫管理部门的工作人员多为财政、农业等部门的兼职人员，工作人员数量不足并且更换频繁，致使最新接手的部门机构管理人员接手扶贫工作后，需要一定的时间熟悉业务环境和扶贫政策，影响了扶贫工作的开展。

4 政策建议

4.1 提高产品质量，打造品牌优势

在市场导向下，政府应发挥统筹协调作用，支持当地龙头企业与电商扶贫相结合，推动建立“龙头企业+电商+贫困人口”产业化模式。发挥龙头企业的示范带头作用，建立标准化的生产体系，延伸产业链的附加值；提升贫困人口的业务技能，切实掌握现代产业的加工技术和销售方法。

4.2 提供就业岗位与改善工作环境并举

(1)在政府的支持下，大力推广订单生产，可以减少库存货物堆积，为劳动者创造舒适的工作环境。(2)政府应统一采购、按院落大小分配一批灭火器材，对劳动者进行消防知识培训，提高劳动者的安全意识。(3)政府应树立风险转移意识，调动保险企业参与“脱贫小院”的风险保障工作，防患于未然。

4.3 健全扶贫工作监管体系，强化扶贫工作人员责任意识

由于扶贫项目种类复杂数量多样，充分调动整个社会的监管力量势在必行。(1)应完善公开公示制度，公示内容要突出项目金额和贫困人群名单，公示范围要覆盖村务公告栏、政府网站等多种媒体工具。(2)发挥审计在资金监管中的作用，及时发现资金使用中的潜在风险。最后，各级政府及相关人员应重视扶贫监管工作，明确责任主体，强化责任意识，打造共建共享共治的良好工作格局。

5 结束语

基于对邢台市贫困县扶贫工作的实践调研，总结邢台市在调动多元主体参与扶贫中的成功经验，并试图为其他地区脱贫摘帽提供有益的借鉴。