《西北土地法令》与美国高等教育政策的起源

王慧敏

(浙江大学 教育学系，浙江 杭州 310028)

一、高等教育赠地溯源：《西北土地法令》的教育意义

美国宪法第十修正案规定：“宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，由各州或其人民保留。”教育即属于“宪法未授予合众国的权力”之一。据此，国内研究界往往认为，美国在建国后很长一段时间内，联邦政府都不曾干涉教育领域，尤其是高等教育领域，更遑论联邦层面的高等教育政策了。直到1862年颁布的《赠地学院法案》(Morrill Land-Grant Colleges Act，亦称《莫雷尔法案》)才被视为美国高等教育政策的开始，在此之前，联邦政府在高等教育领域内似乎没有任何政策行为。有研究者指出，直到《莫雷尔法案》，“美国联邦政府赠予公共土地支持高等教育发展的政策才得以确立”[1]，它标志了联邦政府以赠地资助高等教育的开始[2]；还有研究者认为，正是《莫雷尔法案》“开创了联邦政府运用财政法律手段，从宏观上调控高等教育发展的先河……打破了建国以来联邦政府不过问高等教育的传统”[3-4]，甚至直接称《莫雷尔法案》“是美国历史上联邦对公共教育的最早的干预”[5]，进而认为《莫雷尔法案》“是联邦政府从无到有参与高等教育的重要历史进步”[6]。如此种种论述，主要是为了强调《莫雷尔法案》对于美国高等教育发展的重要意义，但是这些论断本身并没有充分的依据，特别是它们完全忽视和否定了在《莫雷尔法案》之前几十年的时间里联邦政府对美国高等教育的推动作用。

这些缺乏依据的论述还会导致对美国高等教育发展的认识偏差。第一，误认为《莫雷尔法案》是美国高等教育赠地政策的起源。[7]其实早在1787年，美国国会就已经制定《西北土地法令》明确了以土地资助高等教育的政策，这几乎与联邦宪法的诞生是同步的，而且以土地资助高等教育的政策也并不是联邦政府的原创，它可以在殖民地时期找到更深的渊源。第二，忽视了州立大学的早期发展的意义。《莫雷尔法案》确实对美国高等教育尤其是公立高等教育的发展有着极大的推动作用，但不能因此而忽视《西北土地法令》在此之前几十年中为美国内战后高等教育腾飞所奠定的基础，“实际上，在很多州里，主要的州立大学在1862年前早就已经开办起来了”[8]，诸如后来有代表性的州立大学加利福尼亚大学(University of California)、威斯康星大学(University of Wisconsin)、密歇根大学(University of Michigan)等，都在1862年之前受益于该法令的赠地而获得了早期的发展。如果没有这些早期的基础，州立大学乃至整个美国高等教育很难有19世纪后半期飞跃式的发展。第三，误解了联邦政府高等教育政策的起源及其意义。早就有学者指出，联邦赠地是1862年之前西部州立大学发展的决定性因素[9]，如果将《莫雷尔法案》视为联邦高等教育政策的起点，那就无法充分地解释在此之前西部州立大学的发展，也无法真正认识和理解联邦政府高等教育政策的起源以及在1862年之前联邦政府在高等教育领域所扮演的重要角色。

其实，对于国内的研究者们来说，对《西北土地法令》并非完全陌生，但对该法令的了解并不充分，尤其没有认识到它作为美国联邦政府高等教育政策起源的意义，以及它在殖民地时期以来美国高等教育赠地传统中的地位。其实，它不仅仅是一个土地政策，还是联邦政府在开发西部时关于政治、经济、教育、文化等方面的综合考虑的结果。因此，本文基于史料文献的发掘与分析，考察了美国建国初期教育立法的缺位，以及联邦政府在开发西部和制定《西北土地法令》的过程中如何将教育事业的发展作为政府的职责和义务，进而形成了最初的联邦政府高等教育政策，并由此讨论了高等教育赠地传统在殖民地和新国家的高等教育史上所发挥的作用和意义。

二、缺乏教育意识：高等教育立法的缺位

自独立革命以来，美国很多开国元勋、政界人士以及社会上关心高等教育事业的人都在私下或公开的场合中或多或少地谈及高等教育的重要性并呼吁政府予以资助，而且，在过去一个半多世纪的殖民地高等教育史中，各殖民地政府对学院的资助支持大多也是比较积极的。然而，对于新生的美利坚合众国，无论是大陆会议、邦联国会还是各州议会，一开始都在高等教育乃至整个教育事务上表现出某种程度的冷淡。

1777年，第二届大陆会议起草了《邦联条例》(Articles of Confederation)，虽然它直到1781年才被全部13个州批准通过，却是美利坚走向独立的第一个具有宪法性质的成文法，为13个州的联合奠定了基础，其意义主要是政治方面的，根本未提及教育或文化事业。而且，条例还确立了州权至上的原则，条例第一条确定了邦联名称为美利坚合众国，第二条即申明“未经本条例明确授给合众国之各项权力、司法权和权利，均由各州保留”[10]。这也成为后来第十条宪法修正案的先声，成为教育事业地方化的宪法基础。

与此同时，各州陆续开始制定自己的宪法，其中特拉华州、马里兰州、新罕布什尔州、新泽西州、北卡罗来纳州、南卡罗来纳州、宾夕法尼亚州和弗吉尼亚州都在1776年制定通过了自己的宪法，纽约州、佐治亚州和佛蒙特共和国①(1)①佛蒙特共和国是指1777—1791年间管理佛蒙特地区的政府。1791年，佛蒙特正式加入美利坚合众国，成为美国第14个州——佛蒙特州。也在1777年完成了自己的制宪工作。然而，所有这些宪法对教育事业却表现出相当的冷漠。佐治亚州1776年的宪法就表示了对教育的关注，虽然只是非常简短的表述：“应该在每一个郡建立学校(school)，并由州政府出资支持。”[11]然而，就连如此简洁的条款也在1789年重新修订宪法的时候消失了。特拉华州在其1776年的第一份宪法中也没有谈及教育，直到1792年重新制定的宪法才指出州议会有责任尽快制定法律以传播知识、建立学校和推进科学与艺术的发展。[10]宾夕法尼亚州、佛蒙特和北卡罗来纳州的宪法中为教育写下了稍多的文字，更重要的是它们明确地提及了“大学”(university)。1777年的佛蒙特宪法认为：“为了便于教导青年，议会应该在每一镇区建立学校，由市镇支付教师的薪水，每一镇区应该适当地实用学校土地以便向年轻人收取低廉的学费。在议会的直接指导下，在每一郡建一所语法学校，在本州内建一所大学。”[12]1776年的宾夕法尼亚州宪法几乎做了同样的表述。然而，这些宪法中的教育条款只是昙花一现，1786年佛蒙特修订的宪法中删去了关于大学的表述，1793年的修宪直接删除了所有的教育内容，1790年的宾夕法尼亚州宪法也只是希望州政府维持一个慈善学校系统为穷人免费提供教育，并发展一些中等学校。北卡罗来纳州1776年的宪法做出了与佛蒙特几乎一致的关于教育事业的表述，并希望在“大学”中推进“有用知识”的学习，而正是此条款直接导致了后来北卡罗来纳大学的建立。

在各州中，唯有马萨诸塞州和新罕布什尔州的宪法在教育问题上有着鲜明的态度。新罕布什尔州1776年的宪法并未涉及教育，而是在1784年修订的宪法中单列一节指明了知识的广泛传播对于一个自由政府的重要性，并明确了鼓励科学和文学的进步、促进各级各类教育的发展是州政府以及地方各级政府的职责[12]，只可惜未单独为高等教育做出相应的规定。而马萨诸塞州的第一部宪法虽然到1780年才通过，但是它给予了教育事业，包括高等教育事业以最大的关注，宪法阐明了智慧、知识和美德是权利与自由的保障，而智慧、知识和美德又要通过教育的普及来实现，因此州政府和各级地方政府有责任促进教育的发展。马萨诸塞州宪法用不短的篇幅强调了哈佛大学(Harvard University)自殖民地时期以来的法律权利继续有效，州议会不会干涉学校的管理事务并继续保持政府一贯的资助。[12]这为哈佛大学在这动荡的过渡时期中的稳定发展提供了宪法上的基础。在殖民地时期的九所学院中，也唯有哈佛大学有此“殊荣”。耶鲁学院(Yale College)的法律地位虽然也获得康涅狄格州宪法的确认，但那也已经是1818年的事情了。从1776到1800年间，合众国的16个州制定或者修订各自的宪法一共有25次，其中只有7个州提及教育12次[13]，高等教育更是备受冷落。另外值得注意的是谈及高等教育时的用词，在涉及高等教育的州宪法中只有马萨诸塞州和新罕布什尔州明确把发展高等教育视为自己的“职责”(duty)，而其他州宪法并未使用“职责”一词，只是认为政府在推进“有用”(useful)知识的过程中应该起到一定的作用。

除了宪法以外，关于专门的学校和教育法律的制定，这一时期也只有马萨诸塞州和新罕布什尔州在1789年制定了自己的公立学校法律，而这也只是涉及初中等学校，无关高等教育。[14]在1787年费城的制宪会议上，詹姆斯·麦迪逊(James Madison)和查尔斯·平克尼(Charles Pinckney)曾三次努力将国立大学写进宪法中但未果，除此以外，制宪会议也没有讨论过任何高等教育或者教育话题。1791年的《权利法案》(Bill of Rights)重申了《邦联条例》第二条的内容，包括高等教育在内的教育事务从此被排除在联邦权力之外。

由此看来，尽管政治精英和文化精英们在进行新国家的政治建设的同时也不忘强调高等教育事业的重要性，然而，政府在实践领域中的实际操作却乏善可陈，甚至也没有制定过一部对高等教育事业有促进作用的法律，而对于在宪法中提及教育和高等教育事业的州来说，政府对于教育事业的重视也还只是停留在纸面上，并未采取积极的行动。不管是联邦政府还是州政府，在资助或者创办高等教育方面都还没有成熟的方案，教育史家埃尔伍德·P.卡伯莱(Ellwood P.Cubberley)也认为建国初期合众国各级政府都缺乏真正的“教育意识”。[14]联邦政府进入高等教育领域仍然需要等待适当的契机。

三、开发西部：从土地法令到高等教育政策

在独立建国的过程中，各州之间的政治博弈与殖民地时期遗留下来的西部土地问题，为联邦政府进入教育领域提供了契机。独立战争期间，争取独立的北美人民也没有忘记此前被英帝国政府禁止进入的西部土地，革命者们希望“各州尽可能地对西部土地宣布拥有法律权力以使得独立以后的新国家可以拥有更广袤的领土”[15]，对此做出实际行动的有七个州：马萨诸塞州、康涅狄格州、弗吉尼亚州、北卡罗莱纳州、南卡罗莱纳州、佐治亚州和纽约州。但在《邦联条例》批准的过程中，一些领土界线明确的小州，如罗得岛、新泽西、马里兰等，开始反对那些大州对西部土地的占有权，因为这会使它们今后拥有更多的土地、人口和资源，这些小州担心在与这些大州结成的邦联中并不能享受同等的法律地位，并拒绝批准《邦联条例》。于是，为了保证各州之间的联合，原先对西部土地宣布占有权的七个州陆续通过法案放弃这大片的土地，并交由国会管理，由此，在阿巴拉契亚山脉和密西西比河之间就形成了一片广阔的属于国会的“公共领地”(public domain)，“州与州之间的争论结束了，中央政府获得了对西部土地的政治和财政权力，使得为控制和管理这片土地所需要的统一的体系的出现提供了可能”[15]。然而，对于如何管理和开发这片土地，国会还没有任何详细或者成熟的规划。

正当国会还在西部开发问题犹豫不决的时候，新英格兰地区的退伍军官们开始蠢蠢欲动了。1783年4月初，西奥多里克·布兰德(Theodoric Bland)上校和鲁弗斯·普特南(Rufus Putnam)准将联合其他军官共同商议，准备到西部去建立一个新州，由独立战争中的退伍士兵和他们的家庭去开垦新土地。蒂莫西·皮克林(Timothy Pickering)上校在普特南意见的基础上，起草了一份名为《由联邦军队的军官们建立一个新州的建议》(Propositions for Settling A New State by Such Officers of the Federal Army as Shall Associate for That Purpose)的提案，由众多军官签名并提交到国会。其内容主要包括两点，一是由独立战争中的退伍军人在西部新土地上建立一个新州，二是按照军官等级赠地，以土地代替金钱来奖励或者遣散士兵，同时还建议要在新土地上“追求公共利益，比如修建道路、桥梁，建设公共建筑、学校、学院，支付政府和公共支出等”[16]。在乔治·华盛顿(George Washington)和亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)的支持下，布兰德于6月5日重新起草了一份《金融家计划》(The Financier’s Plan)，侧重从国家财政的角度阐述开发西部土地的重要性。这份计划认为，虽然要在新土地上建州，但是每十万英亩土地中要有一万英亩保留作为合众国国会的财产，“这份土地上获得的租金、股份、利润、产品等任何可能出现的收益，应当用于美利坚合众国的公共事务，如边疆据点的建立，学院的建设……”[17]6月16日，普特南致信华盛顿，建议在西部土地上规划6英里见方的镇区，每一个镇区保留3 400英亩(约5平方英里，即占整个镇区的5/36)的土地用于发展宗教、教育、河流、公路等公共事业。[18]于是，华盛顿将此信同《金融家计划》一并交到了国会，并称这是一份“最明智可行的方案”。[19]

遗憾的是，这份“明智的”方案并未获得国会的同意，合众国政府对于如何处理这些土地还没有清晰的考虑。[20]当时合众国政府的财政窘境根本无法为独立战争中的退伍士兵支付之前承诺的相关费用，这些军官们就大胆地提出了自己的计划，虽然其出发点主要是考虑自己的生计与利益，但他们却不知不觉地为美利坚合众国开启了国家土地政策的制定过程。值得注意的，这两份最早的关于处理西部土地问题的计划都明确提及了教育事业和学院建设的问题，这是新国家第一次试图将教育事业非常明确地写进国家政策当中，这也成为后来西部土地政策中教育条款的先声。两份提案所引起的讨论大大推进了土地法令的颁布，同时也把公立学校、高等院校等教育事业写进了处理西部土地的日程之中。

最初的计划虽然都没有成功，但由此开启了对西部土地问题的讨论。1784年初，一个以托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)为首的委员会起草了一份关于西部土地的报告，建议一个地区的人口达到了两万人即可申请成立一个新州，与其他州在邦联中享受同等的法律地位，该报告于当年4月23日被国会通过，即《1784年土地法令》(Ordinance of 1784)，这是合众国关于西部土地的第一部法律。但可惜的是，这部法律完全没有关注教育和其他公共事业问题。直至次年的4月14日，杰斐逊领导的委员会重新向国会提交了一份关于西部土地的报告，并认为“支持宗教和教育事业的镇区能够同时吸引购地和定居的目的”[15]。经过一个多月的讨论和争辩后，国会正式通过了《1785年土地法令》(The Land Ordinance of 1785)，规定以6英里见方的镇区对西部土地进行勘测和售卖，每一个镇区又被平均分为36份，每份1平方英里(1平方英里即640英亩)，每英亩以不低于1美元的价格出售，同时还规定：“每一个镇区的36份土地中的第8、11、26和29这四份土地应该保留给美利坚合众国。……每一镇区的第16份土地应用于该镇区的公共学校的发展。”[21]这些内容与两年前退伍军人们的计划几乎是一样的。由此，美利坚合众国第一次明确地将教育写进了它的国家政策之中，它以法律的形式确立了合众国政府在西部发展公共教育的职责和义务，这是合众国政府第一次表现出自己在教育事业中所应承担的角色和拥有的权力，后来西部州立大学的建立也自然就成为这一法令的题中之义。

《1785年土地法令》的通过坚定了那些退伍军官们向西部进发的愿望。1786年3月1日，退伍军官鲁弗斯·普特南、本杰明·塔珀(Benjamin Tupper)、塞缪尔·霍尔顿·帕森斯(Samuel Holden Parsons)和玛拿西·卡特勒(Manasseh Cutler)一起在波士顿讨论西部土地的开发问题，并共同成立了俄亥俄公司(The Ohio Company)以集资购买和开发合众国的西部土地。一年多以后，公司的集资工作进展得很顺利，1787年3月8日，帕特南、帕森斯和卡特勒被选为公司董事，前往国会磋商购买西部土地事宜。5月9日，帕森斯代表俄亥俄公司向国会提交了一份购地备忘录。7月10日，讨论俄亥俄公司购地备忘录的国会委员会首先向国会提交了一份报告，重申了《1785年土地法令》对教育事业的规定，更重要的是，报告明确指出，在俄亥俄公司购买的土地中，将会有四个完整的镇区用于建立一所“大学”(university)。[22]这是俄亥俄公司提交给国会的第一份购地案，也是整个西北土地法令的制定过程中第一次明确主张要将部分土地用于高等教育的发展。

7月13日，国会终于在这份报告的基础上通过了《针对俄亥俄河西北部的美利坚合众国土地管理法令》(An Ordinance for the Government of the Territory of the United States,North-West of the River Ohio)，简称《西北土地法令》(The Northwest Ordinance)。该法令声明了对西部土地上个体的政治和经济权益予以保护，并明确规定：“宗教、道德和知识对一个好政府和人类的幸福是必要的，学校和各种教育途径永远都应受鼓励。”[21]虽然整个法律文件中只有这么短短的一句话提到了教育事务，但是，“这句话成了为免费公立学校系统奠基的基石……使得在一个快速成长和扩展的民主社会发展中培养有教养的和有用的公民成为了可能。对今天来说，它也树立了一个鼓舞人心的先例，成了强有力的宣扬公立教育的声音”[23]。因此，1787年的法令较之1785年的法令更为重要的意义在于，它为在西部发展包括高等教育在内的整个教育事业奠定了一个基本的法律原则，在西部开发的过程中，教育事业将是不可或缺的组成部分。

7月23日，国会同意了俄亥俄公司的购地案。10月27日，卡特勒和公司秘书温斯洛普·萨金特(Winthrop Sargent)同国会签下了购地合同，俄亥俄公司以每英亩不足十美分的价格先购得150万英亩土地，以后还要再购买500万英亩。在合同里，法令中关于发展教育事业的条款完全保留了下来，只是将原来规定的以四个镇区资助一所大学改为两个镇区，但这两个镇区必须是优质的土地，大学的建设也要通过今后新建州的议会来进行。[24]在对高等教育的规定方面，这份购地案比之前的备忘录更加明确地将今后创办高等教育的责任落实到州政府，为后来西部州立大学的发展吹响了号角。

四、西部公立大学的序幕：《西北土地法令》对美国高等教育的影响

当国会通过《西北土地法令》的时候，各州的代表们正在召开制宪会议，几乎全国的目光都注视着费城，公共报纸甚至没有对该法令的通过做出相应的报道。其实，当国会将教育条款作为法令的一部分予以通过的时候，就已经认可了教育是西部建立共和制政府不可或缺的途径，国会在担负西部建立新州的职责的同时也有义务让新土地上的人们成为整个国家的公民，这是独立革命精神的一种具体体现。就连著名的律师丹尼尔·韦伯斯特(Daniel Webster)在差不多半个世纪之后依然赞叹道：“我不知道还有哪一部古代或者现代的立法者制定的法律能够产生比1787年法令更加显著而持续的影响……它阐明并宣布了支持学校和促进教育是政府不可推卸的一项崇高职责。”[25]而与此相对应的是，几乎同一时间进行的制宪会议中，将建立一所国立大学(national university)写进宪法的提议没有获得认可，虽然会议代表们没有明确表示反对这样一所国立大学，但是确立其法律依据的努力却失败了，这成了以后建立国立大学的努力中最大的障碍。而《西北土地法令》和俄亥俄公司的购地案却正是在这一点上为西部公立大学的发展播下了种子，为西部高等教育的发展提供了最初的动力和基础，在西部发展高等教育也成为政府的道德和法律义务，这也是其最根本的意义所在。

在《西北土地法令》和俄亥俄公司购地案之后，用西部土地发展高等教育并没有马上付诸实践，甚至还遇到了一些阻力。1790年，联邦财政部长亚历山大·汉密尔顿建议为学校建设储备资金也未获成功，他甚至悲观地认为，也许“为学校拨地并不是一种真诚的处理公共土地的方法”[15]。一直到1802年4月30日，国会通过了《俄亥俄授权法》(The Ohio Enabling Act)以及次年的修正案，同意俄亥俄州加入联邦，并重申了西部土地中教育用地的法律地位，且教育用地不得挪作他用。[26]此后，西部的高等教育才迈出了真正的步伐，1802年，西部第一所大学美国西部大学(American Western University)成立，获得两个镇区的赠地。两年之后，俄亥俄州议会将之更名为俄亥俄大学(Ohio University)，开启了西部高等教育发展的历史。1809年，俄亥俄州的第二所大学迈阿密大学(Miami University)受惠于《西北土地法令》和1787年8月的约翰·克里夫斯·西姆斯(John Cleves Symmes)购地案而成立，同时也获得了两个镇区的赠地。

赠地对于俄亥俄大学和迈阿密大学来说，不仅提供了初期发展的基础，更是意味着政府资助的开始。1817年，州政府通过法案以发行彩票的方式集资两万美元资助俄亥俄大学建立一座图书馆和购买设备；1825年初又拨款1 000美元资助俄亥俄大学购买仪器；1826年，俄亥俄大学的部分教育赠地开始出售，所得资金全部由州财政管理，而州财政要支付6%的利息；1838年，州议会授权运河基金(Canal Fund)贷款5 000美元给俄亥俄大学。[27]虽然迈阿密大学在1849年之前都没有收到州政府的任何资金援助，但不可忽视的是，1810年至1829年间，关于迈阿密大学赠地的租售、转让及租售所得资金的管理，州议会就先后通过了28份法案[28]，如此密集的关注也足以说明州政府对迈阿密大学的重视。

至1837年，联邦政府通过赠地的方式向当时全国26个州的包括大学在内的教育事业共资助2800多万美元，在南北战争前，联邦政府先后为17个州划拨了90多万英亩的大学用地(见表1)，毫无疑问，《西北土地法令》“已经为美国很多最重要大学的创建提供了路径”[29]。

表1 内战前17个州从联邦国会获得的大学赠地情况[30]

更重要的意义在于，自19世纪初俄亥俄州建立的两所州立大学始，美国高等教育的发展开辟了一种新的模式，此后整整一个世纪中，任何加入联邦的新州(除缅因州、德克萨斯州和西弗吉尼亚州外)都获得了联邦的大学赠地。从上表中也可以发现，这些新州加入联邦的时间和大学赠地方案通过的时间几乎是一致的，这是《西北土地法令》的法律精神最直接和最具体的体现，即在西部土地上发展高等教育是联邦政府和州政府的道德和政治义务。而且，在美国州立高等教育的发展图景中，内战前创立并延续至今的州立大学共有21所，其中位于西部的就有14所，西部的大部分新州至少有一所州立大学，相比之下，东部地区只有7所。西部土地上的州立大学逐渐成为美国公立高等教育中一支重要的力量，当我们看到《莫里尔法案》对州立高等教育发展发挥重大推动作用的时候，不应该忽视《西北土地法令》为之奠定的基础，诸如威斯康星大学、密歇根大学、加利福尼亚大学等主要州立大学的早期发展都已经受惠于该法令，而且，“1862年之前的赠地已经变得如此广泛，以至于人们在寻求教育发展的时候，总是把目光投向联邦政府而不是州政府”[31]。

不仅如此，西部州立大学对美国高等教育发展的影响还不只是停留在数量上。受益于联邦赠地的西部大学还从更本质的意义上与东北部古老的学院和大学区别开来，开始逐渐改变了整个美国高等教育的文化精英性质，美国教育史学者科林·伯克(Colin Burke)在对学生入学背景和职业去向进行了详细统计之后认为，西部这些新大学和学院的学生大多数没有精英家庭的背景，他们的职业表明“这些学院所招收的学生是积极进取的、流动性很强的，并积极卷入美国社会经济发展的洪流。如果这些学生成为一种精英的话，那就是产业精英”[32]。他们在各个专业领域深刻地影响了美国政治经济的发展，同时也使得古老大学乃至整个美国高等教育的培养目标与社会责任悄悄地发生了变化，从这个角度来说，西部州立大学的发展也成为美国高等教育社会服务功能的最早尝试。《西北土地法令》为1862年《莫雷尔法案》后美国高等教育的发展和转型奠定了最初的基础。

五、从殖民地到新国家：高等教育赠地传统的继承与延续

以西部土地政策为基础的西部州立大学发展，从数量和性质上逐渐改变着美国高等教育的整体面貌，这种土地政策背后体现的则是政府对于高等教育的资助和干预。当高等教育事业成为西部发展过程中不可缺少的组成部分的时候，这其实就已经宣布了国家高等教育政策的开始，联邦政府在美国高等教育的发展过程中将不会缺席。

然而，通过《西北土地法令》资助高等教育并不是一种新的发明，而是有着一定的历史传统。17世纪初，当英国殖民者刚刚踏上北美这片土地的时候，英国王室就划拨了一万英亩土地筹建一所大学，尽管这次尝试并未成功。[33]在独立革命之前，美国这片土地上的高等教育已经走过了将近一个半世纪的历史，在殖民地九大学院的创建和发展过程中，殖民地政府的赠地以及其他资助已经成为推动高等教育不可或缺的重要力量。1636年10月28日，马萨诸塞殖民地议会通过法案：“拨款400英镑用于建设一所学校或学院，明年再拨款200英镑，学院成立后再拨款200英镑。”[34]这成为哈佛学院(Harvard College)的起点，当时的400英镑已经超过了马萨诸塞殖民地在1635年税收的一半，相当于1636年马萨诸塞殖民地税收的四分之一。1652年10月19日，殖民地议会通过法案向哈佛学院赠地800英亩，第二年5月28日再次赠地2 000英亩，1658年又赠地2 100英亩。[35]据统计，1636年至1652年间，殖民地政府对哈佛学院各种形式的资助总共价值1 170英镑，占哈佛学院总财政收入的约37%，1669至1682年间的政府资助更是占学院全部收入的52.7%之多。[36]耶鲁学院(Yale College)也有着类似的经历。1714年10月，康涅狄格殖民地议会利用公共土地出售所得的500英镑为耶鲁学院建了一栋房屋；1724年至1732年，殖民地政府陆续向耶鲁学院赠予了2 100英亩土地，接下来的十年中政府拨款约有3 000英镑；18世纪40年代以后，康涅狄格政府的公共资金成了耶鲁学院的主要收入来源，1749年10月，政府就一次性拨款4 000英镑，1751年和1754年又相继拨款7 764英镑和3 800英镑。[37]除了哈佛和耶鲁外，威廉和玛丽学院(William and Marry College)、国王学院(King’s College)、费城学院(The College of Philadelphia)和达特茅斯学院(Dartmouth College)等学校也都在不同程度上接受了殖民地政府的土地捐赠和资金支持。因此，在18世纪末19世纪初联邦政府以赠地的方式资助西部高等教育发展的时候，这一传统在这片土地上已经延续了一个多世纪，政府在高等教育机构的发展过程中并没有缺位。从这个角度上说，《西北土地法令》及其奠定的国家高等教育资助政策的另一个重要意义，就是将殖民地时期以来所形成的政府赠地资助高等教育的传统继续在新的国家里延续了下去。在从殖民地向新国家的转变过程中，虽然州立大学作为一种区别于殖民地教会学院的新型高等教育机构形式，成为新国家的高等教育追求，但是发展高等教育应该成为政府的职责这一传统却依然保留了下来，并由此促成了国家高等教育政策的开始。

从此以后，联邦政府在资助高等教育方面所面临的问题不再是“是否资助”，而是“如何资助”以及“在什么程度上进行资助”。宪法修正案虽然将教育事务保留给各州，但是联邦政府依然通过法令政策对全国范围内的教育事务尤其高等教育事业发挥着重要的影响。1862年《莫雷尔法案》确实开启了政府资助高等教育的新时代，但是，《西北土地法令》却为新国家在高等教育的发展上打开了政府之门，它是通往《莫雷尔法案》的桥梁，著名美国教育史家尤根·赫布斯特(Jurgen Herbst)就将这两个法案一起认为是“联邦政府影响美国高等教育的历史上最为重要的两份文件”[38]。《西北土地法令》同时也是美国邦联政府将政治考量、经济发展、财政措施和教育政策结合于一体的一次成功尝试，为以后各类教育政策的颁行树立了良好的典范，其意义也远远超过了土地和教育政策的范围，它所代表的也是在西部土地上建立共和政府和美好社会的理想。1876年美国建国百年之际，有学者如此评价：“该法令在其构想、细节和结果方面或许是过去由美国人民的代表们颁布的最著名的法律了，它一劳永逸地确定了这片土地上的移民及其社会、政治和教育机构的性质。”[39]