河南省城镇基础设施投融资问题研究

文/孟华妮，商丘工学院 经济与管理学院

“十三五”期间，在国家提出深入推进新型城镇化的宏观背景下，河南省城镇化建设加速推进。在经济形势下行压力加大的情况下，基础设施建设不仅关系到河南城镇化建设的水平和质量，而且对河南经济发展有着重要意义。城镇基础设施投融资是为基础设施提供资金支持的重要环节，提升河南城镇化水平，改善河南城镇化质量，需要打破现有城镇基础设施投融资模式的局限，解决城镇基础设施投融资过程中存在的问题。

1 河南省城镇基础设施投融资现状

河南省城镇化建设经过“十二五”期间的持续推进，常驻人口城镇化率由2010年的38.82%提高到2015年的46.85%，提高了8.03个百分点。但城市的综合承载能力不强、城市的带动力低，仍然是河南城镇化建设面临的主要问题。因此，推进河南省新型城镇化建设，任重道远，城镇基础设施建设投融资领域存在巨大的资金需求。

1.1 河南城镇基础设施投融资需求

目前，河南省城镇化率远低于全国平均水平，而且河南省内各地市之间城镇化进程参差不齐。河南省人均城市道路面积、人均绿地面积、城市燃气普及率、城市用水普及率等方面均处于较低水平，因此，河南省基础设施还存在较大供需缺口。河南省“十三五”规划纲要中提出从综合交通系统、能源支持系统和水利支持系统三个方面建设河南现代基础设施网络。2017年河南省基础设施投资总额为8831.39亿元，较2016年增长30.4%，占固定资产投资的比重20.1%。其中民间投资34276.03亿元，增长9.1%，占固定资产投资的比重78.1%。河南作为中部大省，要发挥交通运输方面的优势，因此，河南省基础设施投资结构方面，70%以上的资金投入到道路、桥梁和轨道交通项目。这是河南省建设现代综合交通枢纽目标的要求，也是新型城镇化建设的现实需求，也意味着河南省基础设施建设方面存在巨大的资金需求。

1.2 河南省城镇基础设施投融资模式

2008至2017年，河南省基础设施投资总额逐年增加，投资规模不断扩大。河南省基础设施建设融资方式由传统的财政预算为主，向包括国家预算资金、国内贷款、外资、自筹和其他资金在内的多元化融资方式转变，其中国家预算资金包括一般预算、政府性基金预算、政府债券、国有资本经营预算和社保基金预算。在河南省基础设施建设资金中国家预算资金、国内贷款和自筹资金占基础设施建设资金的绝大部分，以2016年为例，自筹资金占社会固定资产投资的77.97%，国内贷款占10.1%，国家预算资金占3.2%，其他资金（包括社会集资、个人资金、无偿捐赠的资金及其他单位拨入的资金等）占8.5%。由此可见，河南省基础设施投资的主体主要是政府、银行和民间资本。

2 河南省城镇基础设施投融资存在的问题

2.1 投资主体单一

受计划经济以来形成传统投融资体制机制的影响，公共物品和公共服务的提供主要由政府主导来完成，许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团。在城镇基础设施建设领域，河南省乃至全国城镇基础设施建设资金的主要来源依然是政府，投资主体单一。虽然近年来，城镇化的快速推进，社会资本和外资有不同程度的参与，但是由于传统观念的巨大惯性，以及一直以来基础设施投融资领域形成的壁垒，使得社会资本和外资在该领域影响有限。投资主体单一，这是影响城镇基础设施建设融资规模，以及河南省经济社会发展的重要因素。

2.2 融资方式滞后

以政府为主导的融资方式主要有财政收入、土地出让金、地方政府债券几种。分税制改革之后，随着中央收回大部分征税权利，以税收为主要收入来源的地方政府财政收入减少。另外，随着近几年经济下行压力加大，河南省GDP增速不平稳，最低的2015年，河南省GDP增速5.91%，2017年，增速达到11.16%，为近五年最高。而政府财政收入与GDP是直接相关的，河南省GDP增速的不平稳又加剧了财政收入的不稳定。一直以来，土地财政为地方政府城镇化建设融入大量资金，但是由于土地的稀缺性，面对河南省城镇基础设施建设的巨大需求，土地出财政必将难以为继。由于我国《预算法》规定，禁止各级地方政府发行债券，因此，作为发达国家城镇基础设施建设的主要资金来源的政府债券，在河南的市政工程投资中占比为零。另外，各级地方政府融资平台缺乏有效监管，运营不规范，透明度低，在河南省基础设施投融资方面发挥作用有限。

2.3 河南省城镇基础设施投融资体制不健全

在投融资制度方面，河南省对城镇基础设施投融资的体制以及资金来源、使用、经营以及收益分配等都缺乏明确的规定，对于所有者、经营管理者以及投资者的权利义务也没有进行清晰的界定，同时缺乏外部有效的监督。社会资本参与城镇基础设施建设的积极性降低，资金运作管理模式低效率，阻碍了基础设施建设融资方式的多元化发展。而城镇基础设施建设项目往往涉及资金量较大、程序复杂，因此，极易产生违规、腐败现象。

3 河南省城镇基础设施投融资的对策建议

在城镇基础设施投融资领域，城镇化水平较高的国家或地区积累了丰富的经验。国内，整合全市基础设施建设，推行特许经营的北京模式；以政府为主导，不同的政府主管部门分别成立行业型投资公司的上海模式；搭建政府投融资平台，吸引社会资本参与的重庆模式。国外，依托发达的证券市场和数量众多的机构投资者，以及完善的法律体系，以市场为主导的美国模式；私人部门通过投入资金，进行工程设计、项目建设和经营维护，参与城镇基础设施建设，政府负责整个过程监管的英国模式。河南省可借鉴城镇化水平较高的国家或地区的先进经验和融资模式，结合自身城镇化进程和经济现状，因地制宜，探索适合河南的投融资模式。

3.1 探索多元化投资模式

英美等国家通过发达的金融市场为城市基础设施建设提供广泛的融资选择，河南省可以通过构建完善的资本市场，为河南省城镇基础设施建设提供更多的投融资工具，探索新型的、多元化的投资模式。在市场准入方面给民营资本、外资更多的支持，改变当下该领域由政府垄断的现有格局，使河南省城镇基础设施投融资主体向地方政府、国有企业、外资企业到民营企业等多种企业的多元化转变，为加快城市基础设施建设奠定基础。明晰政府职责，在政策法规制定方面和非经营性基础设施领域，需要发挥政府的主导作用；而对于经营性基础设施领域，政府应逐步放开限制，发挥市场机制的作用。

3.2 创新融资方式

创新基础设施投融资理念，推广BOT、TOT、PPP融资模式，改变以往在基础设施领域以政府为主导或者政府全权负责的观念。改变土地财政的现状，减轻政府的债务负担。进一步完善资本市场，积极推进金融创新，创造新型融资工具。放宽准入机制，吸引社会资本投入到城镇基础设施建设中，而非传统的政府“借”社会资本投入到基础设施建设。同时借助企业的专业技术和管理优势，真正把社会资本放到与政府部门同等重要的地位。促进河南省整个基础设施建设融资市场的优胜劣汰，打破河南省经济中国有企业长期处于垄断地位的局面，提高市场经济运行效率。

3.3 完善政策法规

推进河南省城镇基础设施投融资领域的法律制度建设。河南省城镇基础设施投资需求量大，资本市场不成熟，社会资本在城镇基础设施投融资领域的运作面临许多现实问题，制定相关法律法规对社会资本进行规范、引导、监管，如，完善经营性基础设施的收费标准和收费期限的细则；针对PPP、BOT、TOT等新型融资模式，制定标准化的合同范本；完善税收制度等。提高法律法规的执行力度，对于增加基础设施建设资金，保障基础设施的公益性，推动河南省新型城镇化建设有积极意义。