完善居住证制度 推动人口城镇化发展

文/刘泽正，武汉大学经济与管理学院

目前我国常住人口城镇化率为58.5%，户籍人口城镇化率只有4 3%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。居住证是户籍改革进程中的一项过渡性政策，相比原来的户籍制度，居住证制度在打破社会二元结构，削弱因城乡户籍差异而产生的权利不公现象等方面有了长足的进步，李克强总理在政府工作报告中指出，居住证具有很高的含金量，要加快覆盖未落户的城镇常住人口，使他们依法享有居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务。

1 完善居住证制度对于我国人口城镇化发展的意义

1.1 完善居住证制度可以实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提升了人口城镇化的质量。

基本公共服务是指由政府主导、旨在保障全体居民生存和发展基本需要的公共服务，享受基本公共服务是公民的基本权利。我国目前各地区的基本公共服务与户籍挂钩，导致城镇中大量的流动人口特别是农民工虽然人在城镇却享受不了这些服务。新型城镇化的核心是人的城镇化，而这一核心的关键就是转移人口市民化。辜胜阻（2014）认为没有户籍但有公共服务，也是市民化，因此，绝不能把户籍看成是市民化最重要和唯一的标准。居住证制度是实现城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的重要手段。完善居住证制度可以实现转移人口事实上的市民化，提升人口城镇化的质量。

1.2 完善居住证制度能够有效缓解大城市的压力，提升中小城市的吸引力，推动人口城镇化的均衡发展。

由于大城市的医疗、教育等资源丰富，就业机会多，社会保障体系健全，所以人口大量涌入，造成了人口膨胀、交通拥堵、资源紧张等“大城市病”症状。这种现象既不利于大城市的有序运行，也不利于均衡城镇化的发展。完善居住证制度可以通过设定居住证的门槛和含金量，改善公共资源配置来吸引人口回流创业，促进产业人口“双转移”,有利于实现人口和产业在区域之间的均衡分布，既有助于缓解东部大城市人口过度膨胀以及产业过度集中地压力，也有助于通过产业转移和人口回流，在中西部地区建成更多的具有一定规模效应和集聚效应的中小城市，逐步形成功能互补、协调发展的城镇体系，有效缓解“大城市病”。

1.3 完善居住证制度可以解决农村人口流迁无序的问题，促进我国人口城镇化的健康可持续发展。

由于人口的不合理流迁，造成部分地区出现人才大量流失，劳动力短缺现象，每年的外出农民工中有近九成都是非举家外出，造成部分农村出现“留守儿童”、“空巢老人”等现象，导致土地荒废，既不利于农村经济的发展，也不利于农民工子女的教育，这些现象对于经济社会的稳定发展造成了严重威胁。通过完善居住证制度，改革和创新相关配套制度，可以加强政府的宏观调控能力，从而引导人口向国家战略发展地区合理、有序流动，促进我国人口城镇化的健康可持续发展。

2 居住证制度实施过程中存在的问题

2.1 农业转移人口市民化的成本分担机制缺失，严重阻碍了农民工市民化和人口城镇化的进程。

要通过居住证制度来实现基本公共服务常住人口全覆盖，达到农民工市民化的目标，需要经济支持来满足进程中的公共成本和个人成本。据测算，我国东、中、西部城镇农民工市民化的人均公共成本分别为17.2万元、10.2万元和10.4万元，全国平均为12.9万元。除公共成本外，还要考虑到农民工落户时日常生活、社会保障、住房等个人成本，因此，政府和个人都面临着巨大的经济压力。由于政府的财政资源有限，农民工工资水平较低，而且目前我国转移人口市民化中的成本分担机制还处于缺失状态，因此这些成本就成为了居住证制度促进人口城镇化发展过程中的巨大阻碍。

2.2 大城市居住证的申领门槛较高，而中小城市又不具备足够的吸引力，导致居住证制度没有达到预期的效果。

提高大城市居住证的申领门槛，降低中小城市的居住证申领门槛，同时提升中小城市居住证所附带的市民化待遇，这种方法看似可以吸引到更多的转移人口从大城市向中小城市流动，但是“打铁还需自身硬”，中小城市在没有产业化支撑的情况下缺乏就业机会，即使完全开放了户籍制度也不能吸引流动人口。大量农村转移人口宁可选择不持有居住证，继续在大城市打工，也不愿意到产业薄弱的中小城市落户。如果中小城市不提升自身产业水平，不加强基础设施和公共服务的建设，让这种状况继续下去的话，那么居住证制度在引导流动人口和推动人口城镇化均衡发展方面的实际效果会大打折扣。

2.3 居住证制度与户籍制度的衔接不完善，居住证申领、落户等门槛的设定很容易导致外来流动人口内部阶层分化。

部分地区受到财政、资源等多方面的压力，落户指标有限，居住证持有人在当地落户的条件比较苛刻，因此在持有居住证的阶段停滞不前，还有些底层农民工达不到居住证的申领资格，这就造成了外来流动人口内部阶层的分化。以前是城乡差别，现在将市民区分出三种身份——户籍人口、持居住证的人口，既无户籍也不持居住证的人口，从待遇上看，亦即城市中的一等公民、二等公民和三等公民。这种现象不仅没有打破城乡二元结构，反而在城市内部形成了三元结构，这与居住证的本意背道而驰。

3 关于完善居住证制度的对策建议

3.1 明确农民工市民化成本，建立市民化成本分担机制和市场化的投融资机制。

在明确农民工市民化成本的基础上，科学合理地建立政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制。中央政府要加大财政转移支付力度，给予地方政府在提升公共服务能力方面的支持；地方政府要明确任务，承担转移人口市民化在教育、就业、养老、医疗、住房以及基础设施建设方面的公共成本；企业要依法为农民工缴纳社会保险，并且实现农民工与城镇职工同工同酬的平等待遇；农民工个人也要积极参加技能培训，承担日常生活和培训的费用，提升自身融入城市的能力；其他社会福利组织要承担农民工法律维权和社会救助等方面的成本。通过各界共同努力，建立完善的农民工市民化成本分担机制。还要有效结合政府和市场的能力，建立市场化的城镇化投融资机制，积极引导民间资本参与城镇化建设，分担市民化成本，减轻政府的财政压力。

3.2 建立科学的积分赋权协调机制，引导外来人口在大城市内部合理流动。

推动均衡城镇化，发展中小城市，并不意味着要放弃大城市的发展，大城市在我国城镇化中发挥着辐射中心的作用。通过合理空间规划和交通规划、发展公共交通等，来解决交通拥堵问题；通过加强污染治理和生态建设等手段克服环境污染；通过大力使用“智慧城市”的先进技术和手段，提高城市的组织管理效率。大城市的居住证制度设计应当具有一定的门槛来限制人口过度膨胀，但由于大城市还有很大的发展空间，所以也不能一味的去增加居住证的门槛，这样不但难以解决“大城市病”症状，反而会限制大城市的进一步发展。

3.3 完善居住证积分管理制度，避免外来流动人口内部分化。

降低居住证的申领门槛，只需满足“合法稳定就业，合法稳定居住”即可申领，但是得到居住证不代表可以享受全部的社会福利，让社会福利和落户政策与积分挂钩，在坚持“有差别、不歧视”的原则基础上，以打破城市内部二元乃至三元结构为目的，逐步缩小居住证持有人与市民在待遇上的差距，并当积分满后给予落户政策，实现居住证与户籍的无缝对接。在落户方面，要体现效率优先，兼顾公平的原则，可以采取积分与摇号相结合的方式，为长期居住和稳定就业的低收入、低学历劳动者提供更多的落户机会。

3.4 运用网络和信息技术，加快建设全国统一的居住证信息管理系统。

人口城镇化的发展要与信息化相结合，运用网络和信息技术，更加高效的进行城市管理。居住证制度作为管理城市流动人口的政策工具，要与信息技术相结合，加快建设覆盖全国各个地区的统一的居住证信息管理系统。中央和各级政府可以通过这个平台更加高效的监测流动人口、掌握宏观数据，更方便的为持有居住证的外来流动人口提供基本公共服务，节约了政府的管理成本，为以后建立起全国统一的居住证制度打下基础。