我国PPP模式发展问题与建议研究

康君

辽宁省本溪市政府投资评审中心 辽宁本溪 117000

1 我国PPP模式推进过程中存在问题

1.1 发展理念转变不彻底

部分地方政府及单位仅把PPP模式看成一种融资手段，改革发展意识不强，对供给侧结构性改革和新发展理念重视不够。这其中，一部分地方政府及单位因PPP模式的程序复杂、管理要求高等原因而更偏向于财政直接投入或银行贷款等传统融资方式，采用PPP模式的主动性不强；另一部分地方政府采用PPP模式也是为了引入社会资本，获得项目资金，把融资责任几乎全部推给社会资本方，在项目统筹策划时，重建设轻运营，未能实现长期的风险共担，不仅与发挥PPP模式的积极作用相悖，更增加了地方政府的债务负担。

1.2 PPP政策法规不完善

现阶段，我国国家层面PPP专门立法或条例尚未出台，没有形成成文的PPP法律法规。中央层面，PPP管理部门主要是财政部和发改委，尽管两者的管理范围以公共服务和基础设施相区分，但两者本身在许多领域就有交叉，致使地方政府在实际工作中存在混淆。另外，即使国务院法制办已经发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿），也在关于选择社会投资人“两招并一招”的模式、“社会资本”的范围是否包括本地国企、选择社会资本的有限竞争等诸多问题上留有争议，需要进一步明确。

1.3 地域、行业发展推动不平衡

一方面，PPP项目在我国地域分布上整体发展不平衡。西部地区PPP项目需求量大且增长速度快，东北部需求量相对较小，但东部地区PPP项目落地情况较好，西部地区PPP项目落地有所加速。另一方面，PPP项目在行业发展推动上也呈现不平衡的态势。

1.4 项目运作有待规范

自2014年以来，PPP模式在我国掀起了一波浪潮，各地众多PPP项目集中爆发，PPP项目全过程涉及财税、法律、工程、采购等领域，由于在短时间内大干快上，缺乏相应人才储备，造成决策和操作程序上的不规范。许多PPP项目的物有所值和财政可承受能力论证往往流于形式，先有“定论”，再有“双论”，PPP项目的不规范实施也造成了地方债务风险。

1.5 民营资本参与热情不高

从目前全国PPP项目的实施情况来看，参与PPP的社会资本方多是国有企业，民营资本参与热情并不高。首先，是因为PPP项目本身投资大，期限长，民营资本受自身资金限制，参与度不高；其次，相对于其他投资主体，民营部门在融资上表现出渠道窄、成本高、规模小等制度性缺陷，使其在参与基础设施建设中处于不利地位，民营部门的融资困难，严重影响民营资本投资基础设施和公共事业的积极性；再次，PPP项目收益偏低，资本具有逐利性，会引导资金流向能够盈利的领域，前期巨额的投资，收益又偏低的PPP项目，对民营资本吸引力不足。

2 相关对策和建议

2.1 树立科学的发展理念

经济新常态下，政府要转变“政府主导话语权”的传统思想，认识PPP模式的重要作用，注重PPP项目契约精神，树立“收益共享、风险共担”的科学发展理念。推广PPP模式，归根结底是实施公共服务的供给侧结构性改革，更好地提供公共服务。具体看，一方面要积极参与PPP模式相关知识的培训，努力提高专业知识技能，主动转变自身职能定位；另一方面按照中央出台的相关政策文件，各地政府要进一步细化相关工作，落实责任主体，确保工作平稳有效地推进。

2.2 完善法律法规，健全体制机制

目前，PPP条例已列入国务院立法计划，应积极推动高层次的立法，争取出台统一的基础性法律，及时清理、修订不适应当前PPP模式发展的法律法规，并理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属；完善PPP模式发展所需相关配套措施，完备的PPP模式操作流程，为PPP项目落地提供制度保障。

2.3 规范推进项目实施，加强项目动态管理

一是做实项目前期工作。对PPP项目准确界定、严格把关，杜绝“伪PPP项目”，抓紧项目的规划、可研、立项、环评等前期准备工作，进一步提高项目实施方案的科学性、规范性和可行性。二是进一步推动项目实施信息公开。依托PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息，确保项目实施公开透明、有序推进，保证项目实施质量，加大对违约责任的处理，常态化清理项目库，对存在问题的项目及时清理纠正。三是强化绩效考核，探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保全程有监督、有考核、有验收。四是加大对示范项目的跟踪督导，充分发挥示范项目的引领和带动作用。

2.4 逐步扩大民资PPP项目参与度

只有民营资本真正介入了PPP项目，才真正实现了推广PPP模式的意义。逐步扩大民资PPP项目参与度，一方面要扩大民资出路，另一方面可以有效提高基础设施和公用事业的运营效率，可考虑适当划分领域，特别是政府监管要求较低、涉及公共服务面相对较窄的领域，如公共停车场，引导民营资本投资。

2.5 引入第三方监督评估机构

在PPP模式持续发展、PPP项目资产证券化不断发展的过程中，第三方监督评估机构以相对客观、更专业的角色为参与各方提供更权威的帮助，防止可能的道德风险，促进项目顺利实施。PPP模式运作中，推动第三方评估的制度化、程序化、规范化极为必要，这就要求相关政府部门加强信息披露和社会监督，兼顾各利益相关方的利益诉求，增强PPP项目的透明度，结合我国国情，以保证引入第三方科学有效的评估，推动我国PPP模式可持续发展。

PPP 模式的推进，对于我们认清当前的新经济形势有着重大的意义，当然其自身还存在着一些疏漏和不足，这就要求我们理论结合实践，不断探索前行，这样才能对我国新经济的发展提供相应的帮助和建议