完善政府产业引导基金财税支持政策的几点建议

文/叶蜀君 袁永宏，北京交通大学经济管理学院金融系 北京交通大学产业安全研究院

政府产业引导基金是指政府发挥财政资金的杠杆作用、以股权或债权等方式吸引社会资本建立投资基金、支持战略性新兴产业及政府需要支持的重点产业发展而设立的专项资金，通常也称为政府投资基金或政府引导基金。我国政府产业引导基金起步于2002年，经过十几年的发展，已经为推动经济发展的重要引擎，特别是2016年国务院出台《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）后，我国政府产业引导基金呈现出几何式增长势头。伴随着政府引导基金的迅速发展，也出现了诸如政出多门、管理多头、损失浪费、风险隐患增多、绩效不足、监督不力等诸多问题，必须要按照党中央关于全面深化改革的要求进一步加强管理，提高政府产业引导基金的效益。从财政税收角度讲，要进一步加强和完善支持我国政府产业引导基金改革发展的财税政策，以增强政府产业引导基金的导向力，切实发挥财政资金的杠杆作用和激励作用，确保政府产业引导基金稳步发展。

1 加强政策协调

当前，我国有关政府产业引导基金的政策很多。国家层面的有《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）、国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发〔2008〕116号）、国家发展改革委出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）、财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）和《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》（财建〔2011〕668 号）等多部管理办法。各省、自治区、直辖市及其所辖地方政府都出台了大量的有关政府产业引导基金管理的政策，但是这些政策不管是从国家与地方层面来看，还是省以下地方政府层面来看，都缺少上下贯通、部门协调，造成政出多门、五龙治水，影响了政策效力的发挥。必须要按照提高整体性、贯通性、效率性的要求，做好政策整合。明确政策牵头部门，明确央地权责，完善既有政策、增补缺位政策，加快建立健全政策产业引导基金的政策体系，发挥政府引导基金“四两拨千斤”的杠杆作用。

2 加强资金整合

2014年以来，在国家“双创”政策、产业转型升级等系列政策激励下，我国政府产业引导基金规模不断扩大。截至2016年，政府产业引导基金已经达到了901只，总规模有23000多亿元，占整个私募股权基金7万多亿元的32%。这些基金涵盖工业、农业、文化、科技、教育、医疗卫生、体育、金融、交通等各个行业，基金类型也包括创业投资、VC、天使投资、PPP基金等多种类型，出资主体也分散在政府各部门。造成许多重复设立、“粥多僧少”等问题，严重影响了引导基金的效力。需要按照我国国民经济战略性转型升级和主体功能区建设要求，加快进行引导基金整合，整合规范后的我国政府产业引导基金相对应，退出不符合我国国民经济战略布局和主体功能区发展要求的政府引导基金、强化对我国经济社会高质量发展的政府引导基金的支持、加强国家和地方政府基金的统一设置、减少重复设置和资金重复拨付，推进政府产业引导基金的健康稳步发展。

3 加强税收优惠

对于政府引导基金，要根据引导基金具有公共产品和准公共产品属性的特点，研究制定有针对性的支持政策。围绕企业发展初创期、成长期、成熟期的生命周期，制定差别化的税收优惠政策，引导更多资金投向初创期和成长期且符合国家和地区产业发展要求的企业。根据投资“募、投、管、退”各个环节的特点，对企业于参与政府引导基金支持设立的投资基金的企业和个人，可以给予企业所得税和个人所得税抵扣税收优惠，以提高政府引导基金的募资能力。同时，根据投入期和管理期的周期性特点，对投资基金从投入到退出这段时期给予税收减免，通过在投资退出时将投资基金一定比例的运营支出作为税前扣除额或者采取将投资退出时获得的投资收益平均分摊到整个投资周期各个年度纳税等方式增加对投资基金的支持力度。

4 加强绩效考核

围绕政府引导基金所肩负的推动产业机构调整、新旧动能转换和经济高质量发展的使命，制定全面系统、科学实用的绩效考核指标，严格进行考核。重点加强对基金的放大作用、投资方向与政府引导基金协议符合性、投资对产业发展特别是对实体经济发展以及促进就业的推动作用、基金管理的规范性和高效性进行考核。通过在政府引导基金合作协议中明确绩效考核不合格时，政府部门有权公布管理团队名单及其基金管理情况、有权通银行冻结基金实际管理机构及基金账户并要求返还政府所投入的资金、或者要求基金管理机构做出对投入资金提供担保增信、对绩效考核优良的基金管理团队加大奖励力度等措施，切实加强绩效考核结果的运用，增加基金管理人的违约成本，提高基金管理人的忠诚履职积极性，推动政府引导基金的良性发展。

5 加强风险防控

风险防控是政府引导基金管理的“安全阀”，只有建立起坚强的风险防控机制，才能确保政府引导基金不投机、不偏离政策目标。要采取有效方式使政府全过程参与政府引导基金管理，做到既充分尊重基金管理人依法依规和市场规律管理的权力，又要对基金管理提出意见建议，对不符合政府引导基金投资方向的项目保留一票否决权，降低投资风险。要加强对投资项目风险研判，加强风险识别、风险评估和风险预警，同时建立应急处置机制，对投资项目发生异常变动或出现风险迹象的，要启动应急避险决策程序，及时避免或减少损失。要建立管理团队风险责任制，采取资产担保、跟投等多种方式增加管理团队的风险防控责任，提高风险防控能力。