政府和社会资本合作关系的经济法调整分析

周菲菲

（中共漯河市委党校，河南 漯河 462000）

近些年，政府在与社会资本开展合作时惯有常用模式，按照制度标准、规范要求参与公共建设，公共资源得到了合理利用也体现出了更丰富的市场价值。多方合作要比单方面承接更适宜行业或局部事业的良性发展，所以从公共物品优化、公共服务完善角度看，政府和社会资本合作之间的关系是紧密的、具有广泛社会影响和积极价值的。

一、“PPP模式”的公共性和经济性

政府和社会资本合作被称为“PPP模式”，该模式是以公共基础建设为基础项目展开的市场运作模式，意在鼓励、推动民营资本与政府合作，建设好的社会环境，让社会的公共建设体系变得更加完整。

PPP模式由两个主体共同合作达成的，所以PPP模式的公共性要同时拥有政府和社会资本两方面特性，让公共资源在合理的管理、科学的建设、有效的应用中，资源发挥最大化价值。PPP模式是由政府主导，负责制定政策、规划的方案，民营企业、单位或机构代表社会资源承担具体执行工作，一方面缓解了政府在公共建设方面的财政支出压力；另一方面，又很好的融合了社会公共资源使其成为政府与社会连接的资本综合体。可以说，政府利用公共权力来委派、评选、监督社会资本，社会资本负责保护公共财产、资源，获得相应的公共利益，二者的合作目的、合作方式形成了PPP模式与众不同的“公共性”。

透过我国经济法来看“PPP模式”的公共性可以发现，现代经济对于“PPP模式”的解释可以融合到国家经济职能作用、社会公共经济发展背景以及国家对经济关系法律调试路径等多个领域中，这也是“PPP模式”经济法调整的前提背景，因为无论如何，“PPP模式”要拥有市场竞争力、生命力,都需要适应以经济法来滋养的现代经济市场。

二、“PPP模式”下的法律关系解读

公共服务领域，PPP模式的推行是具有前瞻性的，政府采用竞争的方式让社会资源的性质变得灵活，具有投资、运营的能力，再通过公平原则、协商方式确立合作关系，因此PPP模式的法律关系是集中在公共领域的，针对公共领域资源的行政体制、财务体制、投融资体制。

（一）政府与社会私营个体的法律关系

PPP项目立项目标任务由政府执行，在项目确立后，社会上的企业、单位或机构会通过“招投标”的方式获得项目的承办权、建设权，此时项目多以“意向书”或“初步协议”的方式存在，其目的是在明确合作关系之前，双方就合作的目标和任务有明确的理解，双方权力、义务和利益的分配是公平的。可以说，此时政府与社会资本的合作关系从经济法角度看是相对公平的，双方有相互选择的权力,也有通过约定的方式对权力进行定义和解释的权力。

当“意向书”或“初步协议”变成准投项目之后，政府与社会私营个体的合作关系正式确立，这时候需要签订正式的“PPP合作合同”，并在最初的基础上结合具体合作事项、工作考察、项目成本核算等方式，对双方的权利和义务进行进一步的确认。此时政府在合作地位上要优于社会私营个体，因为在公平条件下谈的合作约定是能够达到社会私营个体目的的，所以为了确保社会私营个体履行、完成义务，政府就要行驶监督权利、审计权利，确保合作按照预定的合同内容完整执行。

（二）社会私营个体与项目公司的法律关系

即便“PPP项目”是由政府、社会私营个体来负责承接的，但是针对不同项目还是要成立项目公司或项目部，以“有限责任公司”为性质，社会私营个体可以以股东身份参与项目公司的相关工作，如：承担项目公司项目材料、施工技术、融资方等多种角色参与到项目建设工作中。从项目公司角度看，社会私营个体与政府相同都是“PPP项目”的股东，政府的股东权益与其他股东的权益是相同的，当然此时政府对于自身基本的利益权力是有自我保护、自我解释权的，但要在最初的合同约定条款范围内，否则即便是任何情况下，政府同样要与其他股东一样承担项目的风险。

（三）政府与项目公司的法律关系

政府与项目公司具有双重的法律关系，一方面，政府是项目确立的主导方、制度规范设计者，可以说项目公司是因政府而产生的；另一方面，政府也与其他股东一样，遵从项目执行、推进过程中的决策并行使相应的义务，既可以对项目运营情况进行监督，但也要完全按照合同要求履行自身的监管义务。项目公司作为被管理者，需要接受政府、社会私营个体的监督，处于“被管理”的角色，同时它在项目建设推进中也具有一定的主动性，处于“建设者”的角色，与政府是行政主体和行政相对人的关系。

三、政府和社会资本合作关系的经济法调整对策分析

通过分析了解政府和社会资本合作相关法律关系进行详细解读后可以发现，政府和社会资本合作的过程中需要设置多个“权益方”，通过每个权益方的相互牵制、影响而促成有效合作。从“PPP模式”的法律关系研究经济法调整对策，需要遵循社会本位原则，一切以“经济法”为主题，在经济过程中要维护社会公共资源的公共权益、权利，以优先承担社会责任为前提，平衡协调政府和社会资本合作中的法律关系、利益关系和权益关系。

平衡协调是经济法调整与改善措施推行的前提和基础，社会公共利益是不容侵犯的，不能因为“PPP模式”中的每一个主体而影响到社会公共资源的有效利用，所以围绕以上提到的“一切以经济法为主体”、“平衡协调”的两个原则，提出以下对策意见如下：

（一）重点解决文件法律冲突问题

我国推行“PPP模式”已经很长时间，可以说相关法律文件已经具有一定规模，并且自成体系，但是相关文件越多、标准及内容越细化，则其文件的权威性、标准性特征就越弱。因此，当前要重点解决“PPP模式”中文件的矛盾问题或引申的法律问题，尤其是部委规章和地方性法规要协调统一、相互平衡，不能自相矛盾。如：国家发改委《基础设施和公共事业特许经营管理办法》、建设部《市政公用事业特许经营管理办法》，以及各地方城市基础设施特许经营条例等，这些文件反复强调了审批流程，但是流程内容并不统一，在一些“PPP项目”中，关于“特许经营管理”的条款和文件难以找到一致的法律支持，甚至会有不同的规范和标准，推行起来很难达到协调、统一，也会出现法律漏洞，对项目后期标准执行也是一大困扰。

因此必须要解决完善文件的法律冲突，如：从“PPP模式”的文件制度体系入手，从规范性文件入手，制定规范性文件文档，以“省级”文件为单元，根据每个省的公共设施资源利用、建设情况制定相关文件，对“特许经营”条件有差异需求的，可以以补充协议和满足条件即可的方式缩短、进一步明确文件的适用范围。如此一来，来自于文件、由文件引发的法律冲突问题或矛盾就会迎刃而解，当前现行的《政府和社会资本合作法》是对于文件规范的一次实践与创新，它可以为规范“PPP模式”体系文件提供合理的平台和环境。

（二）确立适合“PPP模式”的“通用范本”

对于“PPP模式”来说，项目的特殊性是明确的，且公共利益关系也非常明晰，所以完全有条件确立“通用范本”，如：财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，该指南中对合同签订条款、签订要求、双方的义务和权力、特殊条款等都有明确的范文、范本，相关条款是广泛适用的，只有针对项目的相关建设问题或标准要求、相关技术文件需要细化规定、明确要求。

从实践角度看，国家也开始重视“通用范本”的确立，希望通过指导操作的方式让“PPP模式”、“PPP合作”运行更具规范性，也相继引发了相关政策文件，如：《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、《国务院关于创新重点领域投资机制鼓励社会投资的指导建议》等，上述文件对PPP模式在通用范围的版本条款有明确的要求，并且制定了相应的文本范本，它能够帮助国家政府、财政部及相关部门在与社会资本合作时，拥有较为完整、权威的法律依据，不会出现过多的法律漏洞和误差。

（三）完善有关“PPP模式”的相关制度和法律

围绕“PPP模式”的特征，项目合作主体的权益和权力、项目运营过程中的实践要求和标准，可以设定相应的制度，从制度角度限制暗箱操作、违规招投标、烂尾经营等情况的出现，如：特许经营合同制度、“PPP项目”评估制度、项目风险防控制度等，这些制度建立意在维护、规范政府与社会资本合作关系中因欺骗、权钱交易而扰乱公共资源建设秩序。同时，政府也可以依靠对项目运营行为的监管来明确合作关系是否存续、是否需要进行调试。

制度可以规范项目运行、推进实践工作，但是要从监管、审计层面来维护监管项目还需要完善相关法律，使法律中的条款是针对“PPP模式”而展开的，并且在相关法律中增设相关解释条款，如：物权法、预算法、政府采购法、招投标法等，相关法律的完善、内容条款的建立，一方面可以帮助“PPP合作”在项目确立之初便又明确法律依据和文件支撑，另一方面当法律问题真正出现的时候，政府或私营个体所代表的社会资本可以依据经济法或相关法律完善项目运营的相关工作，追讨责任方、监管相关部门的工作。

结论：

综上所述，政府和社会资本合作的经济法调试从宏观角度看，它是建立在经济法学的基础上的，以基础设施、公用事业和生态环境建设为主题项目的“PPP模式”需要背靠经济法学、延展经济法学的优势影响，从解决矛盾问题上、从通用范本确立上、从制度法律完善上等三个方面进行调试，如此才可以确保“PPP模式”向着良性的发展路径迈进，给我国社会公共资源有效利用提供强大助力。

未来几年，“PPP模式”还会成为政府提升、优化公共资源、设施及产品服务能力的利器，它的“市场化”、“规范化”、“经济化”给我国社会公共建设会带来更多的优势影响。