我国世界文化遗产监测年度报告的发展与思考

罗 颖（中国文化遗产研究院 北京 100029）

20世纪90年代，为更好地保护世界遗产，国际规则下的“系统性监测”需求被提出，应运而生的定期报告机制成为联合国教科文组织世界遗产委员会（以下简称“世界遗产委员会”）定期审查各地区、缔约国以及遗产地等多个层面执行世界遗产保护全球战略和履行《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称“《世界遗产公约》”）责任和义务的重要手段。有别于异常情况下或开展了可能影响遗产突出普遍价值及其保护状况活动时才启动的反应性监测，定期报告是每六年一次、检验全球所有世界遗产突出普遍价值保持状况的常规性监测，同时也是提供区域间合作、信息分享、经验交流的重要工具。随着世界遗产保护理念和视野的扩展，定期报告内容框架不断更新、完善，对服务世界遗产保护的全球战略目标、提升世界遗产的保护管理水平等作用日益凸显。

2015年，我国在经历两轮定期报告之后，在国家层面的策划和推动下，基于定期报告在各地区、缔约国和遗产地层面取得的经验和教训，立足于我国世界文化遗产保护管理的实际需要，经过多年的理论研究和实践探索，开始执行我国世界文化遗产监测年度报告制度，这不仅是定期报告在《世界遗产公约》缔约国层面上的开创性尝试[1]，即执行了国家层面上应履行的监测义务，同时也成为解决我国世界文化遗产保护管理难题的重要工具，对全面、系统地提升我国世界文化遗产保护管理能力发挥着重要作用。

一、定期报告的发展演进

定期报告于1998年第22届世界遗产委员会会议被正式纳入实施《世界遗产公约》的工作内容，其目标主要有：评估各缔约国实施《世界遗产公约》的情况；评估世界遗产突出普遍价值是否得到长期保持；提供世界遗产相关更新信息，记录遗产所处环境和保护状况的变化；为缔约国提供一种区域间合作以及信息分享和经验交流的机制等[2]。

（一）内容特点

1.以实现世界遗产全球战略目标为目标

定期报告以世界遗产委员会为应对世界遗产面临的各项威胁而制定的战略目标为框架，设计了一系列的调查问卷，且随着战略目标的修改而更新调查问卷内容，以确保能够有效地应对各项新的威胁。以第三轮定期报告为例，问卷内容主要围绕世界遗产的可信度、能力建设、保护、宣传①2002年世界遗产委员会在1992年通过的《战略方向》基础上，修改了战略目标，形成可信度、保护、能力建设、宣传所组成的4C。、社区参与②2007年世界遗产全球战略加入社区参与，从4C扩展到5C。展开（图1）。其中可信度主要指世界遗产突出普遍价值得到有效保持； 保护主要指实施有效管理、治理、协作等措施；能力建设主要指在可持续发展前提下制定的人员技能提升、制度体系改善等措施；宣传主要指实施各项增强大众对世界遗产认识、参与和支持等措施；社区参与主要指实施各项增加当地社区参与保护世界遗产的措施。

2.体现世界遗产理论发展的与时俱进

定期报告作为世界遗产委员会的管理工具，不仅需要用来检验缔约国执行《世界遗产公约》的状况，还需要评估世界遗产委员会推行的各项政策在缔约国和遗产地层面上的实施效果，因此定期报告内容会根据世界遗产保护理念的发展进行动态更新和调整。以第三轮定期报告为例[3]，相较第二轮定期报告，共删除27个、更新25个、新增81个问题（图2），具体变化主要呈现以下特点。

鼓励与世界遗产有关的公约/方案之间的合作、协调和信息分享。在第三轮定期报告中，新增第二章“保护世界遗产的其他公约/方案”，共涉及12个问题，评估缔约国在世界遗产保护与其他相关公约/方案之间的合作、协调，以促进文化多样性保护，如调查是否有把世界遗产的全部或部分申请为UNESCO世界地质公园的计划；如是否有与《人类非物质文化遗产代表作名录》相关的遗产要素等。

鼓励不同利益群体加入世界遗产保护管理事业。2016年在联合国大会上通过的《2030年可持续发展议程》是指引全球各领域可持续发展的重要文件，其中提到的目标将促使人们在2030年之前采取各项行动，以实现经济、社会和环境的可持续发展。结合各项目标的实现，世界遗产委员会近几年重点关注在世界遗产保护事业中的性别平等、实现所有妇女和女孩的权利以及实现青年群体对遗产价值推崇和延续等问题，同时也对原有种群分类进行了细化，重点关注不同利益群体对世界遗产保护管理事业发展的促进作用。在第三轮定期报告中，共增加7条相关指标，如在评估不同群体对遗产列入《世界遗产名录》原因的认识和理解水平以及评估世界遗产管理者/协调人员/工作人员与以下群体之间的关系的选项中，均新增妇女、儿童/青少年、研究者、非政府组织、其他特定等群体，并把游客细分为当地游客和国内/国际游客。

关注世界遗产旅游的可持续发展。旅游可持续是世界遗产可持续发展的重要内容之一，旨在通过提高所有利益群体的意识、能力及参与度，促进世界遗产可持续旅游的管理和发展，以保护遗产及其突出普遍价值。相较第二轮定期报告，第三轮定期报告新增11个相关的评估指标，包括评估是否有针对游客管理、旅游活动及其衍生经济、社会文化和环境影响等方面的管理体制/计划；评估是否有可持续的旅游计划；评估是否与当地社区共享旅游效益；评估是否对游客管理进行了监测等。这表明世界遗产委员会随着“世界遗产和可持续旅游项目”的推进，对全球世界遗产的旅游可持续发展给予了更高的关注和要求。

3.始终坚持世界遗产保护以突出普遍价值为核心

世界遗产委员会始终以维护世界遗产突出普遍价值为保护管理的核心。从第一轮定期报告要求确认突出普遍价值，到第二轮定期报告要求提交价值特征要素的基本情况，再到第三轮定期报告要求填写具体价值特征要素，越发强调缔约国对世界遗产突出普遍价值的认知。特别是在第三轮定期报告中，首次要求每项世界遗产提供不超过15个价值特征要素，并使用大篇幅文字解释什么是价值载体、价值载体的重要性、价值载体的内容、价值载体的识别方法等；并且在设置具体问卷时，针对突出普遍价值影响评估的问题占总数量的一半左右，这也表明世界遗产委员会高度重视缔约国在维护世界遗产突出普遍价值方面所做的努力。

4.重视经济社会发展对世界遗产的影响

经济社会发展是目前造成世界遗产突出普遍价值受到负面影响的最普遍因素，为指导遗产地更加系统、准确地识别这些负面因素，定期报告设计了包含建筑开发项目、交通基础设施、服务基础设施、污染、生物资源利用/改变、物理资源开采、遗产社会/文化利用③促使遗产地结构特征改变的社会或者文化利用因素可能会对遗产突出普遍价值造成一定的影响。一些社会/文化利用可能具有正面影响，因为这些利用增强了某些价值（例如仪式和宗教价值），而有些社会/文化利用可能会损害遗产价值，并可导致遗产地的劣化。、其他人类活动等八大项内容，引导遗产地一一评估这些内容是否与突出普遍价值的保护相关。

5.注重监测对保护管理的实效性

第三轮定期报告更加注重对遗产监测过程及实施效果的评估。如第三轮定期报告在评估是否使用了衡量保存状态关键指标的基础上，新增评估遗产是否在保护状况、管理体制的有效性、治理的特征、与其他保存身份结合、对可持续发展的贡献、能力建设等6个方面定义了关键性监测指标，并要求遗产地提供指标信息；如在9.10中新增遗产地是否对旅游管理的有效性进行了定期监测等。

表1 第三轮定期报告中增加具有指导意义的指标内容

（二）形式特点

1.对保护管理工作更具指导意义

第三轮定期报告新增或更新的评估选项不仅体现了现阶段世界遗产委员会对世界遗产的保护管理要求，同时也体现了世界遗产委员会对世界遗产保护管理工作的指导。如第三轮定期报告在评估旅游管理计划时，引导这项计划应该涵盖管理游客、旅游活动及其衍生经济、社会文化和环境影响等方面的内容；如在监测章节，引导应该在保护状况、管理体制的有效性、治理的特征、与其他保存身份结合、对可持续发展的贡献、能力建设等方面设置关键性指标（见表1）。

2.进一步细化和完善评估选项

第三轮定期报告根据近几年世界遗产保护实践和理论研究的发展，进一步细化和完善了评估选项，使其更符合新时期世界遗产保护事业的需要。如根据《2030年可持续发展议程》的发展目标，重点增加了妇女、儿童/青少年等群体，拆分游客为当地游客和国内/国际游客等（见表2）。

3.注重世界遗产的过程管理评估

第三轮定期报告从对事情效果评估调整为对事情、效果分别评估，体现出世界遗产委员会更加重视对世界遗产的过程管理。如针对游客管理计划的问卷，第三轮定期报告调整为先评估是否有管理计划，再评估这个管理计划对遗产突出普遍价值的保持效果（见表3）。

二、我国世界文化遗产监测年度报告的实践和研究概况

（一）监测年度报告机制建立

2004年，即我国参与亚太地区第一轮定期报告编写工作的第二年，国家文物局启动了“中国世界文化遗产管理动态信息系统和预警系统”研究，成为我国开展世界文化遗产系统性监测的开端。2006年，国家文物局开始搭建监测管理框架，出台了《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》，明确保护管理机构负责实施世界文化遗产的系统性监测，监测内容涵盖遗产本体保存状况、自然和人为影响因素，并且须完成日常监测报告，同时还规定了日常监测报告提交的具体流程、时间等，这是我国世界文化遗产监测年度报告制度的雏形。但由于缺少具体的实施内容和操作办法，日常监测报告工作并未全面开展。2010-2011年，我国世界文化遗产参与了第二轮定期报告编写工作。源于第二轮定期报告在内容和形式上的改进，加深了我国对于世界文化遗产系统性监测的认识，同时也为构建我国世界文化遗产日常监测内容提供了新思路和新方法。如第二轮定期报告在内容上强调突出普遍价值和遗产认定是一切工作的基础、提出了系统性分析影响世界遗产突出普遍价值的因素清单；在形式上要求按规定作答（是或否、单向或多项选择、量化评估等），为后续定期报告数据的跟踪和统计分析提供了可能[4]。

表2 第三轮定期报告中细化和完善的指标内容

表3 第三轮定期报告中增加的有关过程管理的指标内容

在第二轮定期报告的推动下，我国世界文化遗产的系统性监测工作开始进入飞速发展阶段。2012年，国家文物局在中国文化遗产研究院设立了中国世界文化遗产监测中心（以下简称“国家监测中心”），作为我国世界文化遗产监测和保护的研究中心，同时提出应在省级层面设立世界文化遗产监测和研究中心、在遗产地层面设立从事世界文化遗产监测的专门机构或部门[5]，以建立健全国家、省、遗产地三级监测机构；同年，国家文物局选定了12项遗产④明清故宫（北京故宫）、莫高窟、周口店北京人遗址、平遥古城、苏州古典园林、丽江古城、北京皇家园林—颐和园、大足石刻、龙门石窟、高句丽王城、王陵及贵族墓葬，登封“天地之中”历史建筑群，杭州西湖文化景观。作为试点单位在遗产地层面优先开展系统性监测工作。2013年1月，国家监测中心编制完成《中国世界文化遗产监测预警体系建设规划（2013-2020年）》，成为我国世界文化遗产监测体系建设的纲领性文件。同年4月，国家监测中心举办了首届中国世界文化遗产监测年会，邀请了12家试点单位及相关科研单位，就已开展的监测工作进展情况及实施效果进行交流和讨论。在2014年第二届监测年会上，国家监测中心又推出了《中国世界文化遗产监测数据规范》《中国世界文化遗产基础数据规范》《中国世界文化遗产监测年度报告体例》，为国家层面和遗产层面的监测体系建设提供了针对性的、可实施的技术指导文件，取得了我国世界文化遗产开展系统性监测工作的跨越式进步[6]。2015年，国家文物局发布《关于开展中国世界文化遗产地基础数据采集、监测年度报告编制报送及监测体系建设专项评估工作的通知》[7]，正式提出“监测年度报告”概念，要求世界文化遗产保护管理机构按照《中国世界文化遗产地监测年度报告模板》每年提交监测年度报告，省级文物行政部门汇总审核后提交至国家文物局。至此，我国世界文化遗产的监测年度报告制度开始正式执行。

表4 针对遗产突出普遍价值的评估内容

（二）监测年度报告的内容和形式

监测年度报告主要内容由以下5部分组成。

第1部分主要评估承诺事项进展情况。承诺事项是指经世界遗产委员会审核通过的涉及遗产保护管理的承诺事项。该部分要求遗产地填写当年承诺事项的具体履行情况，旨在提醒遗产地应关注承诺事项的具体进展情况，履行相应的责任和义务。

第2部分为机构与能力建设情况，主要评估世界遗产能力建设。世界遗产能力建设是实施《世界遗产公约》的内容之一，是在不断变化的环境中促进有效履约的方法。近年来，世界遗产委员会高度重视各地区世界遗产能力建设。基于第一轮、第二轮定期报告和保护管理状况报告等反映出的现状、保护和发展的需求，监测年度报告分别设置了保护管理机构基本情况，专项保护管理法规、规章，保护管理机构人员情况，培训与能力建设情况和保护管理经费情况等内容。

第3部分主要评估遗产突出普遍价值的保存情况（见表4）。该部分要求遗产地选择本年度遗产总体格局、遗产要素单体、遗产使用功能是否发生变化，填写引起该变化的原因，评估该变化对突出普遍价值的影响，并要求描述变化的具体情况等，旨在引导遗产地关注承载突出普遍价值的特征要素的变化及影响程度。

第4部分主要评估遗产影响因素的情况。该部分要求遗产地分别评估自然环境、自然灾害、人为破坏、建设控制、社会环境、旅游与游客情况等六方面是否对遗产本体及其周边环境造成损坏。这部分以具体信息为主，如人为破坏包括发生时间、事件类型、事后措施等，建设控制包括项目类型、占地面积、文物部门行政许可等，旨在通过对这几项影响因素的长期监测，不管是当前的还是潜在的，不管是负面影响还是正面影响，以判断世界文化遗产的保存状况并预测今后的发展趋势。

第5部分主要评估遗产的保护研究情况。该部分分别从保护管理规划、保护工程、安消防工程、考古项目、相关规划及科研课题情况等六方面评估突出普遍价值特征要素的保护措施或相关研究情况。

监测年度报告采用网上填报，以是非判断题、单/多项选择题、数值类、等级评定等方式为主，辅以文字描述，既能满足后期对数据的整理和分析，又能满足不同类型、规模及经济条件下世界文化遗产保护管理状况的个性化说明的需求。

（三）监测年度报告的内容特点

1.以保护承载遗产突出普遍价值的特征要素为核心

监测年度报告作为反映我国世界文化遗产年度保护管理状况的结果，在内容设置上始终以保护承载遗产突出普遍价值的特征要素为核心。秉承价值核心的原则，监测年度报告在策划时就已意识到突出普遍价值和价值特征要素（遗产要素）的重要性，2014年首次发布的《中国世界文化遗产监测年度报告体例》就要求遗产地简述遗产要素的基本情况和遗产列入的价值标准（突出普遍价值声明），之后对此项内容的要求进行了细化和完善，如要求提供遗产要素清单、遗产要素分布图、四至坐标等信息，如始终围绕、强调各项保护管理工作对遗产要素保存及保护状况的影响（见表5、6）。考虑到遗产突出普遍价值和遗产要素认定工作的专业性和重要性，2018年国家监测中心组织专业人员对40项世界文化遗产（含4项混合遗产）的突出普遍价值进行了校核。针对部分遗产的遗产要素认定不清的情况，国家监测中心已计划5年内完成这部分遗产要素的梳理工作，为世界文化遗产保护管理工作奠定科学、坚实的基础。

2.为定期报告提供详实、准确的数据支撑

监测年度报告是在定期报告的内容框架下，根据我国世界文化遗产保护管理现状发展出来的特色产品，在基因上继承了定期报告的目标和要求，是定期报告在中国的具体化（图3）。源于定期报告和监测年度报告编写周期的差异，两者在内容深度有所不同。如定期报告的影响因素评估以等级评定为主，具体表现在对选定的影响因素分别评估前六年在如下方面的基本情况：空间尺度（有限：10%以下、局部：11%-50%、广泛：51%-90%、普遍：91-100%）、时间尺度（一次性或很少发生、间歇性或时有时无、时常发生或持续）、影响（轻微、较小、巨大或显著）、管理响应（没有能力或资源、较低能力、中等能力或较高能力）、趋势（降低、稳定、上升）、可持续发展等。而监测年度报告的影响因素评估以是/否、单向或多项选择、开放性问题为主，并且会根据每项影响因素的特性设置更加详细的信息表，以建设控制为例，首先会评估当年是否有涉建项目，若有再要求填写项目名称、项目类型（建筑物、运输基础设施、服务基础设施等）、建设地点（遗产区、缓冲区、遗产区和缓冲区、区划外）、文物部门许可文号、开/竣工时间、建设控制情况（控制良好、存在问题）、情况说明等内容。通过对比发现，两者内容框架基本一致，如前者的空间尺度对应后者的建设地点、前者的时间尺度对应后者的项目数量、前者的影响对应后者的建设控制情况、前者的管理响应对应后者的情况说明等；区别在于定期报告更注重等级评估，而监测年度报告更注重详情信息的积累。正是源于这种内容深度的差异，以详情信息为主的监测年度报告可以为以等级评估为主的定期报告提供翔实、准确的数据支撑。特别是第三轮定期报告中进一步提高了对定量数据的要求，我国世界文化遗产的监测年度报告对定期报告的支撑力度将越发明显（见表7）。

表5 病害详细记录及监测情况表

表6 保护工程情况表

表7 第二轮定期报告、第三轮定期报告和监测年度报告中关于游客量的对应关系

3.为遗产地开展监测工作提供系统化、标准化的数据采集、分析模板

监测年度报告以定量与定性相结合的编写方式，要求遗产地每年关注承诺事项、遗产本体保护、影响因素、保护项目与研究等方面开展的具体保护管理工作，同时也要求遗产地从维护遗产突出普遍价值的角度去分析、总结这些工作所造成的影响，给遗产地开展监测工作提供了系统化、标准化的数据采集、分析模板。通过对这些连续性的纵向数据的对比，能够更加清晰、合理地评估遗产突出普遍价值的保护趋势，为后期实施有针对性的保护措施提供依据。

4.是我国世界文化遗产监测预警总平台的重要数据来源之一

中国世界文化遗产监测预警总平台（以下简称“总平台”）是国家文物局主导建设，涵盖我国全部世界文化遗产，面向各级文物行政部门、遗产地管理机构以及社会公众，提供世界文化遗产保护管理大数据服务的信息系统。该系统自2014年运行以来，通过与遗产地监测预警平台中的监测数据的互联互通，已经能够一定程度上反映我国世界文化遗产的保护管理状况，但因目前以信息化为工具进行系统性监测的遗产地数量有限，同时部分已建成的遗产地平台在监测业务定义上与总平台不一致，导致现阶段能与总平台对接的监测数据有限。监测年度报告制度从2015年正式实施以来，已经形成较为成熟的工作机制，拥有稳定的数据来源，在未来一段时间内，监测年度报告将是总平台上全面反映所有遗产地保护和保存状况信息的重要来源之一。

5.成为遗产地横向交流、信息分享的重要工具

以遗产地监测年度报告为主要数据来源，国家监测中心从2014年起编制、发布中国世界文化遗产年度总报告，不仅能够及时掌握全国世界文化遗产的总体状况，还能够为遗产地提供更加开阔的视野和平台，成为同类型、同地区遗产地横向交流、信息分享的重要工具，对提升我国世界文化遗产地保护管理水平起到了一定的促进作用。

三、监测年度报告的发展与思考

监测年度报告机制是我国世界文化遗产在全球世界遗产领域独一无二的尝试，不仅是我国世界文化遗产履行缔约国监测义务（定期报告、保护状况报告）而制定的有针对性、可操作的措施，同时也为我国世界文化遗产定期分析、总结保护管理工作提供了标准化的模块，成为各遗产地开展系统性监测工作的重要工具。在监测年度报告的带动下，遗产地更加理解什么是系统性监测、为什么要监测、怎么监测等问题，提升了我国世界文化遗产地的保护管理水平。亚太地区的第三轮定期报告将于2020年开始，届时我国已开展的六次监测年度报告将发挥不可替代的作用。为了今后更好地满足国际和国内的双重监测需求，监测年度报告要做好以下几件工作。

保持动态更新。随着世界遗产保护管理理念和工作策略的不断发展，定期报告的内容框架和形式会及时调整和更新，以起到督促缔约国执行《世界遗产公约》的推动作用。特别是在第三轮定期报告中增加了5C战略中关于社区、交流、可持续发展等评估内容，国内监测年度报告也应尽快增加相关指标，以满足国际规则下世界文化遗产的保护管理要求。

成为对国内反应性监测的数据支撑。深化监测年度报告对保护管理决策的支撑作用，建议加强对监测年度报告数据的分析利用，建立必要时启动国内反应性监测的机制，以及时对处于或正在开展可能影响遗产突出普遍价值等异常情况进行调查、干预，避免国际上的反应性监测。

建立针对性的行动计划。随着监测年度报告的数据积累，建议按照系列遗产、遗产类型、地区等分类总结问题、经验，制定有针对性的行动计划以提升我国世界文化遗产的整体保护管理水平。