“你们最辛苦”：中国“小巷总理”的70年

□那其灼 汤龙 李进媛

1949年10月21日，中央人民政府政务院在北京宣告成立。两天之后，10月23日晚上，在千里之外的浙江省杭州市上城区上羊市街，250多名居民代表接到通知去西牌楼小学礼堂开会。昏黄的电灯下，他们每个人领取了一张选票，代表辖区2250户选出老百姓自己管理自己的一个组织——居民委员会。

居民委员会由主任、副主任和居民委员组成。其中，居委会主任因为工作在街头巷尾，负责的事务又包罗万象，以至于很多人愿意把他们称为——“小巷总理”。

“陈总理”上任记

陈福林是杭州市上城区上羊市街的一名人力车夫，念过3年小学，是个走街串巷的热心肠。这条街上谁家有个婚丧嫁娶都少不了喊上这位“陈家大儿子”来帮忙。1949年5月杭州解放，人力车没人坐了，陈福林便来到当地一家工厂当力工，“小伙子有力气，干活实在”是大家对他的评价。

选居委会那天晚上的经历，陈福林曾多次谈起：“那天发的选票是一个油印的纸质条子，约8厘米宽、18厘米长。纸上共印了21个候选人的姓名，在姓名后面有空格……”一人一票的选举，很快有了结果，24岁的陈福林当选上城区上羊市街居委会主任，毕业于上海法政学校的陈道彰当选副主任。一起选出的还有另外7名居委会委员，分别负责生产、公安、民政、文教、卫生等事务。

在漫长的历史中，这个夜晚的故事起初毫不起眼。但是，为了梳理出这个故事，民政部组织专家学者从2004年开始，展开了为期4年的长时间寻访研究。2008年6月，最终宣布杭州市上城区上羊市街居委会是新中国历史上第一个居委会。

这250多位居民代表成了中国基层民主的最初实践者。而这位刚刚当选主任的陈福林也绝不会想到，自己竟是新中国历史上第一位“小巷总理”。今天我们回顾“‘陈总理’上任记”，不仅是要讲述陈福林个人的传奇命运，还要在这个故事中寻找“小巷总理”这个制度的基因。

在中国，“小巷总理”从来不是个体，而是代表了一种制度，一种基层治理模式。中国的“小巷总理”为什么很管用？因为从它诞生的第一刻起就被中国共产党赋予了“人民当家作主”的基因。1954年12月31日，全国人民代表大会常务委员会通过了《城市居民委员会组织条例》；1989年12月26日，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，其中明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”。在法律的保障下，“从人民中来，为人民服务”的理念在“小巷总理”的身上体现得格外直观而清晰。

从“诸葛亮会”到“民生议事会”

前不久，在辽宁省沈阳市铁西区兴工九委社区，我们见到了被国务院原总理朱镕基称为“小巷总理”的黄大妈——黄凤珍。

嗓门大、走路快、精神头足，初见黄大妈时完全想不到她已经82岁了。从路口到活动室，一路上见到黄大妈的居民都免不了跟她唠上两句，200多米的路程她足足走了10分钟。退休前，黄大妈就是这里的社区党委书记、居委会主任。

2002年，朱镕基来沈阳考察，黄大妈汇报下岗职工再就业工作时，用一套又一套的顺口溜讲出了一个又一个行之有效的“笨办法”，让一向严肃的朱镕基笑着称赞：“你给群众办了那么多实事，‘小巷总理’不简单啊。”

彼时，正是东北国企最困难的时期，大量下岗职工赋闲在家。黄大妈所在的兴工九委，有居民2281户，总人口7635人，其中下岗失业人员1062人。下岗人员再就业成了黄大妈的最大难题。为了广泛听取居民的需求，她在兴工九委召开了几次“群众大会”。“三个臭皮匠赛过诸葛亮”，黄大妈干脆就把这个会叫做“诸葛亮会”。

黄大妈的居委会工作生涯，是从1962年开始的。那一年，现任鞍山市灵西社区居委会主任的刘娟才刚刚出生。跟黄大妈比，刘娟的工作思路一脉相承，又有所不同。在灵西社区，刘娟组织了一个“民生议事会”。会议定期召开，议题提前公布，让居民出点子、拿主意，一起研究讨论有关社区建设、社区事务和社区服务的问题。

如果说黄大妈的“诸葛亮会”还是一种自发性的摸索，那么刘娟组织的“民生议事会”则是有着深入思考和清晰思路的制度设计。黄大妈的“大伙儿的事大伙儿想，大伙儿的事大伙儿办”被刘娟总结提炼成了“自我管理、自我服务、自我发展”的工作理念，她说：“要让普通居民有主人翁的责任感”。

党的十九大报告中指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”“推动社会治理重心向基层下移”。从黄大妈到刘娟，这些“小巷总理”之所以很管用，就是因为抓住了“共建、共治、共享”这6个字。透过这6个字，我们能够看见“人民当家作主”的内涵已经变得更加饱满和充实。

“小巷总理”的伟大实践

世界上从来就没有一种放之四海而皆准的民主标准。民主，不只是价值观，还是方法论。哪一种民主是合适的，应当以它在治理中的实际效果来衡量。看它究竟是制造了问题，还是解决了问题；是制造了麻烦，还是解决了麻烦。

无论是黄大妈的“诸葛亮会”，还是刘娟的“民生议事会”，再到现在兴起的网络社区、居民微信群，这些土办法新办法都在不同时期最大限度地凝聚着居民们的智慧和力量。下岗再就业、治安管理、困难群体帮扶、违章建筑清理……在“小巷总理”的组织下，大家的事大家商量着办，民主切实体现在了居民生活里。

这些“小巷总理”也在中国城市的最基层实践着一种民主模式——协商民主。与一些国家的民主模式不同，这种协商民主不寻求对抗，不放大分歧，而是致力于整合社会关系，减少社会矛盾，扩大社会共识。

习近平总书记指出，人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。党的十九大提出，“发挥社会主义协商民主重要作用”。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。

70年，一代又一代的“小巷总理”成了这个国家治理体系和治理能力现代化进程中的推动者和见证者。70年，“小巷总理”的工作方式不断变化，工作手段几经更迭，但是“以人民为中心”的理念始终闪耀在街巷之间。

2014年2月，习近平总书记走进北京交道口街道福祥社区雨儿胡同看望居民，居委会主任李娜热情迎接，一路走一路汇报社区情况。看到社区干干净净，百姓幸福感很强，总书记表示，社区管理涉及方方面面，都要照顾到。“你们最辛苦，请给社区全体工作人员问好。”这个瞬间温暖了很多人。

今天，在越来越庞杂的城市里，“小巷总理”正在把多元主体组织在一起，共同治理社会公共事务，共同分享社会发展成果。这正是国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。