历史文化名城法律保护对策研究①

胡 娟（湖北省纪委监委政策法规研究室 湖北武汉 430071）

2019年3月25日，住建部、国家文物局通报批评聊城、大同、洛阳、韩城、哈尔滨5座历史文化名城的历史文化遗存遭到严重破坏，此次通报警告后，整改不到位的城市，拟请国务院撤销其历史文化名城称号。这让历史文化名城的保护问题再次引起社会广泛关注。

一、历史文化名城法律保护现状

截至2019年4月，国务院已公布134座历史文化名城②以下为叙述方便，个别段落对历史文化名城简称为“名城”。，住房城乡建设部和国家文物局先后公布了七批共799个中国历史文化名镇名村。近四十年来，我国高度重视历史文化名城保护工作，并积极采取法律保护措施。对于每一个特定城市来说，“历史文化名城”既是荣誉称号，也意味着巨大的法律责任。

（一）不同群体需求对法律兼顾各方利益提出挑战

历史文化名城具有巨大的历史价值、社会价值、文化价值、美学价值、生态价值。国家与社会各界保护历史文化名城的目的具有多向度性：既着眼于人类的可持续发展和代际公平，也为了城市的特色发展并保护文化的多样性，还通过保护历史文化名城发扬人类的真与美等等。这需要建筑学、规划学、文化遗产学、法学、历史学、城市管理学、美学等各界专家都积极投身保护工作，也吸引了房地产、旅游开发等投资者的兴趣，再加上当地社区与居民的发展需要、消费者的解读需求，中央与地方不同的保护目标与标准等，不同人群与组织有着不同的利益诉求与保护发展目的，虽然很多群体都是打着保护与阅读、推广的口号，但目的的差异必然会导致诉求的差异和行为的差异，这些利益的博弈或多或少会反映在法律中，使历史文化名城保护制度及法律关系愈加复杂。

（二）法律保护规定比较严格

法治具有稳定性与连续性、严谨性与科学性、普遍性与公平性、明确性与公开性，法律是历史文化名城保护的重要手段与方式。我国高度重视历史文化名城法律保护，立法标准很高，保护体系完备、清晰。从中央到地方，从普通法到特别法，从法典到实施细则，从法律到行政法规，从法条到规划，国家制定全国性保护法律及其法规性文件，各地在其立法权限范围内制定保护历史文化名城的地方性法规、法规性文件。

自1982年颁布《文物保护法》到2008年颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》、2009年颁布《文物认定管理暂行办法》，随着文物保护工作不断推进和历史文化名城保护法律制度的初步确立，现已经基本上形成了由法律、行政法规、地方性法规、部门规章和国际条约所组成的历史文化名城法律保护制度体系。

目前我国主要通过《宪法》和《刑法》《民法通则》等基本法律中有关文物保护和历史文化名城保护的内容，《文物保护法》《城乡规划法》等法律，《历史文化名城名镇名村保护条例》《文物保护法实施条例》《城市紫线管理办法》等行政法规和部门规章，以及加入的各项国际法律文件、各地制定的地方性法规等对历史文化名城进行法律保护。

对于我国的一座特定城市来说，评定为“历史文化名城”既是荣誉称号附体，也是现实的法律责任加身。

（三）违法行为处理相对宽松

目前，从中央到地方，均没有启动过对名城保护不力行政责任人的问责机制。对保护不力的城市，仅限于住建部、国家文物局通报批评，责令整改，既未对相关责任人进行追责，也没有要求其承担相应的法律责任。事实上，我国也从未启动过自1982年《文物保护法》就明确规定的历史文化名城退出机制。

通报批评过后，后续的整改往往无济于事——被破坏的名城永远无法整改到位：被拆除的历史建筑不可能“死而复生”，即使再“复生”，也是现代的“假古董”，被破坏的城市肌理不可能再重建，已经住上了新房子的原住民，也不可能再回到“老房子”之中。

2018年12月25日，国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村评估总结大会提出建立“一年一体检、五年一评估”制度，加快完善法律法规，对破坏历史文化名城名镇名村和历史建筑的责任主体加大处罚力度，对相关城市政府和有关部门负责人，依法依规问责。2019年3月，被住建部、国家文物局通报批评的聊城并不是第一次被通报。2012年聊城就因为历史文化遗产遭到严重破坏，被住建部和国家文物局通报批评。但那次通报并没有阻止其继续破坏的步伐，2012年后，聊城古城加快了建设仿古建筑的进度，终于实现了以“假古董”替换真文物的目标。在全面从严治党、生态与环保多轮严格问责的背景下，未知2019年此次通报后，是否会有相应问责措施付诸实施，也未知是否会有人会承担相应的法律责任。

二、历史文化名城法律保护存在的问题

鉴于实践中名城保护现状的严峻形势，我国历史文化名城的法律保护仍有很大的完善空间。

（一）保护主体履责乏力

传统如果没有主体的文化自觉，必定是死水一潭[1]。在名城的保护中，涉及的保护主体有中央政府、地方政府、企业法人、非营利组织、居民、外来人口等，我国历史文化名城保护的主力军——政府，存在主管部门职责不清，地方政府保护乏力，执法力量不足等问题。

1.主管部门职责不清

政府内部主管部门职能不同，目标相异，利益也可能存在冲突。在我国历史文化名城管理体制下，文物部门和住建、规划管理部门同时承担名城的保护责任。但名城保护涉及内容非常复杂，目前文物管理部门与建设规划管理部门的分工，法律没有明确细化。同时，名城的保护实践涉及部门繁多，更可能导致多头管理。职责如果不细化，可能导致不同管理部门之间利益争夺和责任推诿。

虽然有些地方成立了名城保护部门联席制度，但实际执行过程中也是困难重重。

2.地方政府保护不力

《考古遗产保护与管理宪章》中提出，开发项目构成对考古遗产的最大威胁之一③参见《考古遗产保护与管理宪章》（国际古迹遗址理事会第九届大会于1990年10月在洛桑通过）第三条“立法与经济”。。当前历史文化名城保护的人、财、物都在地方政府内部调配，地方政府在历史文化名城保护工作中既当运动员又当裁判员，很难保证地方政府在以经济建设为中心的大氛围下兼顾文化遗产保护，自然很难做到执法有力。同时，对名城造成破坏的领导干部问责机制不完善，没有将保护行为纳入领导班子考核评价体系。没有自上而下的强力推行，地方政府不可能将本地的开发性破坏行为问题线索移交地方纪委监察委开展问责。

例如，在进行大规模的项目开发前，应先经过文物勘探阶段。而事实上，地方政府为加大招商引资力度，增强投资吸引力，一方面以极低的价格（一口价）承诺行政性收费项目，减征或不征文物勘探经费；另一方面，片面追求项目开工进度，也影响或忽略了文物勘探的开展。同时，企业也不愿意因为勘探到地下文物而延误工期，增加建设成本。施工现场的利益相关各方心照不宣，勘探程序的缺失使文物破坏的现实受到掩盖。这些现象在历史文化名城中也是屡见不鲜。

3.执法力量不足

历史文化名城保护执法不仅涉及文物管理，还涉及建设规划及施工许可，而相关单位的专业人员对于文化遗产的价值缺乏深入认识。目前这项工作主要由城市规划、警察制度来解决，但在严峻的形势下，限于专业性以及执法力量有限，现有的机制难以承担这一重任。

（二）保护对象不清

我国历史文化名城的保护对象包括名城中的文物和历史建筑、历史街区等物质文化遗产，以及地方传统风俗、工艺作品等非物质文化遗产。但实际上由于整体性保护原则的引入，整个历史文化名城的规划、基础设施、建设发展、市政交通和功能分区都会受到影响，同时，历史文化名城的价值更在于整体风貌，在于各个建筑物的整体配合、风格协调，在于全部布局的秩序和由此形成的整体性自然和人文环境。整个城市发展都会受到名城保护工作的限制。现有立法未能完全囊括名城所要保护的所有对象。

（三）权利义务不对等

由于历史原因，很多文物建筑、历史建筑、历史街区中大密度地住着居民。在立法体系上，现有立法主要为公法性质的行政保护，缺乏与个人权益相关的私法保护。由于整个城市发展都会受到名城保护工作的限制，包括原住民、经营者在内的部分利害关系人的外部经济行为没有得到应有的分担与补偿，名城内法律关系主体的责、权、利存在一定程度的不对等，这种权利义务不对等的现象一定程度上挫伤了地方政府和当地居民的保护积极性。

人口稠密、房屋残破、市政设施不配套是许多历史文化名城核心保护区的实际现状。整体性保护原则要求保护区内居民维持传统生活方式，历史建筑的所有者和经营者有保护历史建筑和按原真性原则要求维修历史建筑的义务。那么，原住民就提出了这样一个问题：一方面，你们需要保护我的个性化的、独特的、地方化的文化传统或文化遗产，但同时，为什么是我而不是你，去承受这无法享受现代发展之重？谁使原住民的现代化权利成为集体荒地，谁又能补偿这一损失呢？

历史街区是历史上形成的居住区，因而它首要的功能就是居住。现在，随着城市的不断扩张，一些老的居民区虽有很好的历史建筑、传统生活方式等文化遗存，但在其中生活的却不是古人，而是现代人。现代生活理念驱使许多人改变原有的生活方式，他们与部分地方政府认为，古老的生活方式根本不能适应现代人的生活要求，大多数无文物价值的旧房应当拆除，然后建造具有现代气息（通透、便利、高大、崭新）的新住宅。而目前社区生活者是文化遗产维护者，并且因保护责任而接受管理（更多的生产生活限制）、牺牲个性选择（因历史风貌保护的选择性代价）、增加生活成本（历史建筑需要按标准维修）、承担生活不便（公共设施陈旧或缺乏）等，有关维修改造补助在实践中也很难申请到位④如张新在《关于中国文化遗产立法保护的研究》（吉林大学2009年硕士论文）中举了这样一个实例：一个叫张再发的村民的房屋位于全国重点保护文物湖南张谷英村中，他因为房屋濒临倒塌，多次找有关部门寻求补助，均受到拒绝，为避免房倒压伤人他自己修房，但又违反了文物管理有关规定，为此被拘留了15日。这体现了一种不合理的责任分配，屋主在处置权受到限制的情况下有权利得到一定经济补偿，否则会影响群众保护文物的积极性。。

历史文化名城内企业法人和居民的投资建设要符合有关保护规定，地方政府的城市规划和城市建设要符合保护要求等。这些义务会给居民、企业法人和政府带来很大的不便。出于公平考虑，需要给予补偿，我国目前这种补偿并不充分。

（四）审批退出机制不完善

我国对历史文化名城的审定标准有“历史传统标准”，以及“现存文化遗产标准”，二者都是对文化遗产本身的评价，而对各地保护态度、保护措施、保护力度没有涉及，也就是说，目前的审定标准只注重了“遗存”，而没有注重“传承”。遗存是传承的基础，没有历史的发生、现实的遗存，谈传承是无源之水；但如果只看遗存，不顾传承和维护，遗存只会逐步消蚀，虽有万贯家财而不加节制也可能沦为乞丐。

自1982年国务院公布第一批国家历史文化名城至今已过去近40年，当时确立的审批名城的标准已发生了一些变化。如2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》对申报历史文化名城、名镇、名村提出了五项明确标准⑤参见《历史文化名城名镇名村保护条例》第七条。，特别要求历史建筑连成一片，申报历史文化名城、保护范围内应当有2片以上历史文化街区的量化标准。改革开放以来，城市现状发生了翻天覆地的变化，有些名城内的历史文化街区只有一片，且不在保护范围内，按现在的标准已不符合授予称号的基本条件。

《文物保护法》规定对保护不力的历史文化名城实行淘汰制：“历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇、街道、村庄的布局、环境、历史格局风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对责任人员依法给予行政处分”⑥参见《文物保护法》第六十九条。。已批准公布的历史文化名城、名镇、名村，因保护不力使其历史文化价值受到严重影响的，批准机关应当将其列入濒危名单，予以公布，不仅明确了问责机制，还规定了要采取补救与保护措施，加强保护工作⑦参见《历史文化名城名镇名村保护条例》第十二条。。

事实上，到目前为止，我国没有启动过历史文化名城的撤销机制。笔者认为，有以下几点原因：

一是担心“破窗效应”⑧破窗效应是管理学概念，指面对一面墙壁上都是新窗户很少有人想去破坏，但如果一面墙的窗户大部分都已破损，那么剩下的也会很快被人打破。。历史文化名城称号与保护措施紧密相连。一旦历史文化名城被除名，保护措施也接着被取消，可能造成破坏行为的无秩序反弹，对现有历史文化遗产造成更大的破坏。

二是缺少明确的标准。历史文化名城作为一座发展中的城市有很大的范围，即使是核心保护区，地域范围也比较大，而城市建设是一个连续的过程，很难说哪一次建设使整个城市的“城市布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏”，因此，缺乏明确、完整、系统的标准，增加了实际工作中历史文化名城除名的难度。

三是除名影响较大。历史文化名城区域范围较大，有些历史文化名城甚至是省级城市，除名后影响面很大。

四是缺乏不同级别历史文化名城互相流动保护机制作为配套，一旦名城除名后难以继续激励各地整体保护城市文化遗产的积极性。

但长期不启用撤销机制弊端更大：一是历史文化名城“一评定终身”，能上不能下，不能长期激励各地的保护积极性；二是撤销机制与问责机制相联系，除非对重点文物保护单位进行了破坏，否则难以追究对未作为文物保护对象的历史建筑、城市历史格局、历史风貌等造成严重破坏行为的法律责任，也难以启动撤销机制关联的行政问责机制；三是不启动撤销机制使历史文化名城越来越多，已有134座城市被确定为国家历史文化名城，与“数量不宜过多”⑨参见1986年4月24日国务院批转城乡建设环境保护部、文化部《关于请公布第二批历史文化名城名单的报告》。原则冲突。保护资金有限，全面保护使国家保护资金、重点扶持政策难以突出重点向优质资源集中，也难以产生保护的示范效应。

（五）追责机制不完善

我国基本法律目前对历史文化名城保护的保护原则、责任主体、保护层次、资金保障、责任追究等关键性的制度没有予以明确，也没有细化举措，这影响了法律的权威性和保护措施的实施。以《刑法》为例，对名城的建设性破坏行为，只要不涉及文物的损毁，就不会受到《刑法》处罚。《刑法》对名城保护的缺位，实践中土地开发、旧城改造的巨大利润空间与政绩效应，使其他行政法规和地方性法规对名城的保护失之于软。保护手段的有限，可能导致对破坏历史文化名城行为普遍不追究，或者事后一罚了之。如果罚款损失小于违法开发的收益，追责后果小于政绩效应，可能导致很多逐利者与行政管理者竞相跨越“雷池”。

（六）资金保障不足

《历史文化名城名镇名村保护条例》规定：“国家对历史文化名城、名镇、名村的保护给予必要的资金支持。历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算”⑩参见《历史文化名城名镇名村保护条例》第四条。。这是我国设立历史文化名城保护财政专项资金的法律依据。该规定有效地保证了每年有一定的财政资金用于名城保护。

但这种规定也有以下不合理之处：一是没有明确中央和地方经费分摊比例；二是没有明确各地名城保护专项经费占地方财政收入的比例，没有财政投入逐年增加的相关规定；三是没有明确财政经费投入不足的惩戒机制；四是对非文物建筑的历史建筑等保护工作没有作出财政投入的任何规定；五是从目前情况看，中央与地方财政专项费用还是相对太少，即使是对个别重点名城进行特别保护也远远不够。

三、完善历史文化名城法律保护建议

以上问题需要我们进一步重视历史文化名城的法律保护工作，针对目前我国法律制度与实践中存在的漏洞与缺陷，完善历史文化名城的法律保护。

（一）强化保护主体

通过立法保护文化遗产，不是僵化地保护、被动地保护，也不是完全依靠国家强制力的外在保护，而是通过制度的构建，强化保护主体，使文化遗产保护成为一项自发性、自主性与自觉性的内化的行动，最终实现文化遗产保护的可持续发展。

1.明确主管部门垂直管理

以我国目前的国情，文物或建设主管部门都很难独立承担名城保护的职能，而有效地合作又有很多困难。建议将原来与名城保护有关的建设部门的职能划转到文物主管部门，由文物行政机构作为唯一的主管部门，并在全国范围内实行垂直管理。

实行唯一部门主管并垂直管理有以下优点：首先，使保护管理部门独立于地方政府，保证其权威性，有效监督地方政府完成保护职能，保证其执法不受地方政府制约；第二，名城保护具有很强的专业性，垂直系统内人员的流动有利于专业素质的培养和专业人才的聚集，可以对从业人员资格作出比较具体的要求，也有利于名城保护的理论突破和国际经验交流；第三，目前我国的历史文化名城有大有小，大到北京、上海等省级城市，小到县级城市，差别过大，很难在全国范围内作出比较清晰具体的统一规定，但垂直部门可以在系统内部对系统保护行为作出一些明确的规定，有利于名城法律规定的标准化、规范化，增强法律的可操作性；最后，名城保护共通之处很多，实行垂直管理后可以加强各名城的交流与合作，有利于经验的积累和资源的共享。

2.加强执法督察力量

为切实改变名城保护执法现状，建议加强文物执法督察制度健全执法机构，由新设立的垂直管理的名城行政主管部门管理，全面加强名城的执法力量。

3.发挥人大、政协专门委员会作用

人大、政协专委会成员很多是地方文史专家，或曾经主政的政府官员，对名城保护有深刻的切身体会与相关经验。建议利用其特殊的法律地位做好监督咨询工作，促进政府决策的科学化、民主化。

4.加强职能部门配合

历史文化名城的发展是系统工程，不仅包括保护，也包括开发与利用，涉及旅游、宗教、城管、公安、园林、工商、水利、宣传、环境保护等多个部门。即使新设置了唯一的保护主管部门，仍然涉及多个部门的合作。责任分散的前提一定是职责明确、清晰，建议立法对各部门的职责进一步明确化和细化，避免推诿扯皮。

5.吸引社会力量积极参与

目前，我国致力于文化遗产保护的非营利组织，有条件吸纳社会资金，可为政府节省不少人力财力，也有利于降低运行成本。很多社会管理和公共服务工作可以通过政府授权或购买服务的方式，由政府进行控制考核，具体实施交给非营利组织，充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。同时，充分激励市民参与，既解决力量不足的问题，也避免保护工作的僵化。

6.明确专业资格标准

历史文化名城不仅是文物保护问题，还需要熟练运用城市规划与建设、法律、人文历史、行政管理、美学等相关知识，因此需要培养保护的专业人才。行业主管机构可以定期组织对现有从业人员进行轮训。制定新的历史文化名城保护专业资格人员标准，鼓励社会人员报考，使保护工作走向专业化、标准化。

（二）清晰保护对象

清晰保护对象是进行有效法律保护的重要条件，也为综合运用多种保护办法提供了基本条件。

1.将整个城市作为保护对象，分级保护

建议对历史文化名城按历史文化遗产保存状况和现实传承情况进行重新评议，量化打分，并进行分级（保持不按辖区大小分级的传统），延续国家级、省级两种分法，在制度建设中上下级之间可以晋升与降级，每一级也对应不同的优惠政策和扶持办法，以补偿其对历史文化遗产保护作出的贡献和发展上的牺牲。

分级的好处在于每一级可规定不同的保护方式和相应的优惠政策，优惠政策可以是自然环境整治方面的，可以是整合旅游资源方面的，还可以直接给予资金支持。这个差别如果可观的话，可以充分调动城市自身的保护积极性。

同时，配套各级名城之间晋升与降级的机制，如果保护不得力，就予以降级直至撤销，如果保护措施非常得力，就可以升级，获得最优惠的政策和资金支持。由于分级后确定为最高级的历史文化名城数量有限，国家的财力也能承担得起这些优惠政策。

这种灵活的保障方法实际上是综合运用了法律的方法、行政的办法和政策调控的方法，既可以调动地方积极性，又能全方位地保障重点，还节省上级财政经费，同时更能增加历史文化名城荣誉称号的特殊魅力。

2.对不同保护对象分层保护

建议在历史文化名城内，按照文物古迹价值高低，城市及分区环境差异，完善保护级、保留级、重整级三级保护的体制[2]。

保护级的文物古迹主要为各级文物保护单位。此一级的文物古迹必须严格按文物保护规定，保护其历史原状，并严加控制周围的保护范围，保证整体空间的协调，禁止乱占、乱毁、乱建。以做好单个文物保护点的保护为基础，能成线的要进行连线保护，有较为完整街区分布的则进行面上的保护。

保留级的历史建筑主要为具有历史文化意义需要保留整体风貌特色，但不属于文物保护单位的建筑、建筑群或环境，法律允许在保持原有风貌特色的前提下，进行适当的现代化改造。法律允许逐步整治历史街区，保护和延续古城原有风貌或者格局⑪《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十二条：“历史文化名城、名镇、名村所在地县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展水平，按照保护规划，控制历史文化名城、名镇、名村的人口数量，改善历史文化名城、名镇、名村的基础设施、公共服务设施和居住环境。”。

重整级的传统环境主要对有重要传统特色的环境加以综合改善，代替老城区全部推倒新建和彻底改建，维护重要的典型风貌特色不被破坏。

最终形成的保护格局为，以保护级文物为中心，以保留级历史建筑为中层，以重整级传统环境为外缘，与其他现代化区域自然对接。一方面可以缓和城市保护与更新的矛盾压力，另一方面能集中力量充分保护核心保护区域。

3.完善文物登录制度

我国已经引入文物登录制度，即对大量多种多样的历史建筑注册、登记，对登记过的历史建筑保护，既有明确的法律来约束，也通过宣传提高大众的保护意识。文物登录制度将国家保护与社会力量保护充分结合起来，在没有过多增加财政负担的前提下，使更多历史文化遗产得到了较好的保护、维修和利用。对登录文物或登录建筑采用比指定文物更灵活多样的处理方式，能满足财产所有权人对使用功能的新要求，适应对古旧建筑合理再利用的需求。建议完善配套的经济补偿或资金援助制度，鼓励社会资金和社会力量加入保护工作中。

4.保护非物质文化遗产

历史文化名城的独特价值不仅表现在物质层面，也蕴含在非物质层面。而且非物质文化遗产由于可复制，不会因为阅读人数过多而造成损坏，反而能通过商业化强化传承推广。人是非物质文化遗产的载体，要鼓励老艺人“师徒相授”培养继承人，传承优秀历史文化遗产。还要善于策划，将其与时尚符号相结合，与大众生活相融合，寻求历史文化名城文化底蕴焕发强大生命力的最佳途径。

（三）细化法律关系内容

历史文化名城的保护主体有中央政府、地方政府、企业法人、非营利组织、居民、外来游客等。每个法律保护主体都对应不同的法律权利、义务和责任。在权利上，他们都是历史文化遗产的享有者。国家和地方政府对名城有管理审批权以及法规制定权，居民和游客有参观名城的权利，历史建筑的所有权人和经营者有对历史建筑占有、收益的权利。

在名城法律保护实践中，相关法律关系主体，特别是名城内的生活者、经营者普遍权利义务不对等，需要引入更科学的激励机制调动各方的积极性，完善立法。一方面，更多地关注各保护主体的切身利益，平衡各种利益，而不仅仅是从行政管理的角度要求各法律关系主体作出牺牲。另一方面，充分重视市场在保护中的地位，制定符合市场经济客观规律的鼓励政策来减轻政府财政压力及保护责任。

1.补偿原住民与生活者

社会公众享受历史文化遗产成果、阅读历史文化遗产的前提是，历史文化名城生活者牺牲个人利益，特别是让渡了部分发展权利。基于公平原则，社区内居民理应参与名城利用增加收入，或是让名城的利用者分摊保护成本。中央财政及省级财政可采取以奖代补的方式，鼓励使用当地历史建筑物（非文物建筑）在保持外观特征的基础上改造内部结构开展经营活动。

同时，在名城内要明确保护范围，保护既要严格，也不能泛化，既要适当利用商业化筹集保护经费，也不能过度商业化解读，保持名城特色与居民隐私。一方面保护历史建筑的文化价值，同时也要保证当地居民的正常起居和生活质量，避免过分干扰原住民的生活，改变社区结构，避免原居民大量被商户代替，丧失其传统文化和传统生活方式。

2.关注文化遗产资源的经营者

《考古遗产保护与管理宪章》规定：“考古遗产的保护政策必须不断予以检查，以便跟上时代的发展”⑫参见《考古遗产保护与管理宪章》第二条“整体保护政策”。。建议在城市开发中，综合考虑文化遗产的公共物品经济属性，对开发方的外部不经济行为进行及时、适当的补偿，以提高他们主动保护历史文化遗产的积极性。文化遗产资源开发旅游只要是合理利用，对地方经济、居民生活和旅游者需求的满足是非常有利的，相关经营权益应予以保障。

3.推进历史建筑产权多样化

对于保护级别相对较低的文物建筑和历史建筑，建议进一步放开管理，允许其在公开市场上自由处置所有权或占有收益权，将过于拥挤的原住民搬迁出来，使文物建筑与历史建筑既有人居住又不至于过于拥挤、负担过重。文物建筑和历史建筑的现代价值需要精心发掘，独立产权方便对这些历史建筑进行独具匠心的现代化改造，使之重新焕发活力。

随着社会发展与新型社会伦理秩序的稳固，居住的文化取向成为生活品位的重要衡量标准，历史街区中以“人”为尺度、返璞归真的生活方式也会再度得到社会的欣赏认同。这些建筑成为时尚、财富与品味的象征，而不是落后、破旧的代名词。产权的变更，为富有的新产权人对历史建筑进行保护性维修和改善创造条件，并让其状态的好坏直接影响到物业所有者的经济利益；通过产权的变更，允许新的所有权人利用这些历史建筑引入高端旅游业或其他第三产业，重新设计内部装饰与功能，努力培育这些历史建筑的内在活力，构建它们的长远保护机制。对产权人无力维修文物建筑或历史建筑的，可以借鉴英国的做法，国家对其进行收购保护。

总之，对历史文化名城的保护，应着眼于长期的努力，在法律、社会规范、行业规范限制内设立目标规划，然后与以上利益群体商谈，尽量考虑他们各自的利益诉求，并进行持久的监测、监理与局部的调整，以求达到最好的保护效果。

（四）完善保护规划制度

城市规划是城市建设之法，尊重历史文化遗产，积极促进城市发展，离不开好的规划。历史文化名城每天要面临建设与保护、破与立的问题，具体依据只能是城市规划。建议高度重视城市规划的法律地位，科学制定规划，严格执行规划，加强社会力量对规划实施的监督。

1.捍卫保护规划的法律地位

我国《历史文化名城名镇名村保护条例》颁布实施后，历史文化名城名镇名村无论行政区域大小、行政级别高低，其保护规划都由省级人民政府审批，并报国务院建设主管部门和国务院文物主管部门备案——这就给予了历史文化名城保护规划地方行政规章的法律效力，对于非省级的历史文化名城名镇名村来说，这些保护规划是效力较高的“上位法”，完全可以对抗其它与之冲突的一切破坏行为。

但这一法律地位的落实落细需要在实践中付诸行之有效的措施。特别是对于违背保护规划的违法行为，要“动真格”地追责问责，对顶风违法的，要严肃追究其法律责任，并予以通报曝光，加强对破坏行为的震慑效果。

同时，对于省级历史文化名城来说，保护规划（省级人民政府审批）与地方性法规（省级人民代表大会或人大常委会通过）出现冲突时，只能明确地方性法规的优先地位，这样可能导致保护工作受到影响。建议规定保护规划必须经过省级人大常委会决议的方式，将保护规划从现有的地方行政规章的地位提高到地方性法规的地位，从而进一步保证保护规划的优先地位。

2.加强规划间的沟通协调

在多年的历史发展中，历史文化名城基本都已形成了立体完善的规划体系，如城市建设总规、控制性详规、名城保护规划、各重点景区规划、全国重点文物保护单位规划、自然资源保护规划、城市旅游规划等。因此需要加强名城保护规划与其它规划的对接与融合，确保保护规划落实到城市建设与开发的实践中。

3.落实保护规划的前馈和后馈机制

规划本身是一种计划，计划是蓝图，是目标，在实施过程中要不断地将规划与实践进行比较，对于出现的新问题要断然通过法定程序修改规划，最大限度地科学实施规划，实现“帕累托最优”⑬帕累托最优（Pareto Optimality），是经济学中的重要概念，指 资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。，这就是规划的反馈机制。反馈机制包括前馈机制和后馈机制，也就是将规划的制定与实施作为一个不断循环更新的整体，确保规划的生机与活力。

4.完善分区规划制度

为了更好地保护和发展历史文化名城，需要在总体规划方案的基础上，进行分区规划[3]，如土地使用分区、人口分布密度分区、建筑高度及建筑密度分区、风貌分区等等。风貌分区规划对名城尤其重要，风貌分区规划首先要定出基本分区范围及相应基调。基本分区要求划定古城文化保护区和新城扩建区。一方面要保护好古城风貌，另一方面要整治古城，以延续古城生命力、优化人居环境，针对核心保护区人口过于稠密的情况要适当外迁人口、减少保护压力。风貌分区还要注重特色化保护，避免古城街区的同质化。

历史文化名城分区规划与前文所述的分层保护内容和特点上有一定的交叉，二者都是对名城保护对象进行分类，达到重点保护与个别灵活掌握的目的。二者的区别主要表现在：

一是在空间范围上，名城分区保护是指有差别地对一定区域内的历史建筑、历史风貌等进行保护，从空间上，被分为一个区的地域是连贯的。名城分层保护是指对不同保护价值的保护对象进行有区别的保护，从空间上，这些保护级、保留级、重整级的保护对象可能是分散的。

二是分区保护强调的是成片保护，分层保护强调的是针对不同类型、不同保存价值的保护对象采取不同的保护方法。分区保护是规划概念，分层保护是保护方法概念。

三是在被划分一个名城文化保护区内，可以再进行分层保护。

实践中，可以把名城分层保护与分区保护充分结合起来，最大限度地实现保护与发展。

5.细化保护规划内容

保护规划的主要内容包括：保护原则、保护内容和保护范围；保护措施、开发强度和建设控制要求；历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带；传统格局和历史风貌保护要求；保护规划分期实施方案等。目前相关法律规定还有进一步细化的空间，针对不同的内容宜采取不同的保护方法。

首先，根据不同价值对保护对象进行分层规划。提示保护对象本身的重要程度及对其周围环境的要求，在旧城改造中分清轻重缓急，抓住重要环节集中资金解决主要矛盾。

其次，明确具体保护范围和保护措施。我国历史文化名城是以行政辖区作为范围界限的，但不可能整个名城都采取同样的保护方法。我国各名城辖区行政界线和历史上往往并不尽一致，如苏州市域辖五市一县，已不反映苏州的历史状况[4]。在名城中保护什么，具体范围界线在哪里，需要哪些具体保护措施，要通过保护规划进一步明确。

最后，确定分步整治方案，注重新因素与历史环境的和谐，使名城实现有机更新。历史文化名城总在不断地面临新因素的介入，这种不断的变化和更替正是形成今天历史环境的原因。我们不必过于担心这种过程，但不应放松对过程的调控，使新要素的介入协调有机进行，这些都是在规划层面需要整体考虑的问题[5]。

6.宣传规划实现社会监督

对保护规划的宣传已写入了我国法律之中。但从目前的情况看，保护规划公布后的宣传力度是很不够的。规划的宣传，一方面指对外宣传，另一方面指对市民尤其是相关行政管理者的宣传教育，唤醒市民保护意识可以起到巨大的推动作用，激发社会监督力量，使全社会共同承担保护责任。

（五）完善审批撤销制度

经过37年保护历程，我国已经有134座国家历史文化名城，在绝对数量上已经基本上囊括了全国历史遗存集中的重点城市，再过分强调荣誉称号这一激励手段对于已列入名单的城市而言难以调动其积极性，对于新的历史文化遗产明显不足的城市而言也没有太大意义。当前我国的国情国力发生了较大的变化，中央政府和各地政府保护名城的能力也发生了翻天覆地地变化。这个时期在法律上对名城的审批标准和撤销程序作出一些观念上和实践上的转变是比较合适的。

1.强化保护预警机制的配套政策

授予历史文化名城称号不仅意味着法律责任，也是一种荣誉称号，还能带来城市地位提高、经济增长潜力增加的附加效果，如果规定明确、运用得当，濒危警告并不一定意味着保护力度的减弱和保护措施的撤销，因此预警机制的使用具有较好的激励作用。

我国法律目前对受到濒危警告后名城的法律地位及相关问责机制缺乏明确规定。建议完善相关规定，灵活采取预警机制更好地激励各地的保护热情，也能起到良好的宣传作用，还能提高历史文化名城这一荣誉称号的含金量。

2.量化审批检查指标

我国的名城审定标准中“历史传统标准”可以更加宽泛化，“现存文化遗产标准”可以更加严格并有一些更清晰的量化标准。目前《历史文化名城名镇名村保护条例》已作出朝这个方向的努力，其中明确规定，申报历史文化名城，在所申报的历史文化名城保护范围内还应当有2个以上的历史文化街区。此前《历史文化名城保护规划规范（GB50357-2005）》已量化了历史文化街区的标准：历史文化街区用地面积不小于1平方千米，区内文物古迹和历史建筑用地面积宜达到保护区内建筑总用地60%以上，构成历史风貌的历史建筑和历史环境要素基本上应是历史存留的原物。

2018年12月，国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村评估总结大会提出建立“一年一体检、五年一评估”制度，建议将各地保护现状和保护措施作为历史文化名城体检评估的重要标准，并针对体检评估结果，配套不同的扶持政策和资金补贴，以充分调动各地积极性。

历史文化名城、名镇、名村保护体系可以明确更加清晰的量化指标，有针对性地规范和指导，全面衡量文物建筑、历史建筑、历史街区、历史保护区、城市风貌等独特价值，有利于观念更新、保护责任的宣传和落实，也有利于名城分层分级、审批、检查和撤销工作标准化，形成能上能下的灵活保护机制，也不至于一旦撤销历史文化名城称号就使该城市马上陷入取消整体保护、保护力度“一落千丈”的境地。

3.完善监测机制

首先，运用卫星遥感技术与大数据手段标准化监测历史文化名城的保护发展，像保护耕地一样实行中央控制、远程监测，进行可靠的观察和记录，制定并实施保护质量标准等。

其次，确立一个相对较长的时间段作为检查年度，以便对照确定是否“城市布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏”，并公布检查评比结果，表彰先进激励落后。

最后，建立完善历史文化名城保护巡视巡查制度，推行类似环境审计制度的保护审计制度，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，强化对名城保护的督查工作，实现动态监测与管理。

4.完善撤销机制配套措施

虽然我国法律对历史文化名城作出了撤销机制的规定，有撤销的标准和程序，但没有真正启动过。激励不够，不利于历史文化名城的整体保护。文物保护单位已有《文物保护法》严格规范，但对于没有认定为文物保护单位的历史建筑和历史街区，则与名城保护紧密联系在一起。建议在立法中明确核心保护区和历史街区的单独保护规范，建立新的机制，使名城的核心保护区、历史街区的保护规范与相应举措，既与名城整体保护保持相当的关联度，但仍可以独立存在，使其不因名城除名而使保护力度受到太大的影响。

建立历史文化名城的分级机制与各级名城的互通机制，明确撤销后可经过一定年限的考察，如果整改措施到位，可恢复其称号或可以重新晋级等。

5.建立配套的领导干部奖惩制度

《历史文化名城名镇名村保护条例》中已明确规定要严格对被撤销名城称号的领导干部进行问责，建议实践中加大问责力度，建立名城保护预警机制、撤销机制配套的领导干部奖惩制度，对于名城保护成效优秀的给予精神和物质奖励，对保护不力的官员依纪予以党纪政纪处分，依法追究违法者的法律责任。

（六）完善资金保障制度

充足的经费支持是名城有效保护的必要条件。现实中，经费常常是最核心最敏感的问题，含糊规定，只会让责任方互相推诿，最终受害的是名城保护的现状和未来。

1.加大财政支持力度

财政支持不仅包括中央财政支持，也包括地方财政投入，建议如下：

一是加大中央转移支付力度，明确中央和地方保护经费分摊比例。特别是专项财政转移支付而非一般性财政转移支付，专款专用。

二是明确保护专项经费占地方财政收入的比例，并规定地方保护资金财政投入逐年增加。与历史文化名城分级制度相配合，等级高的名城历史文化遗存更多，保护范围大，保存价值更大，国家投入和政策扶持多，要求有更高的经费投入比例；等级低的名城相对来说可以采取较低的财政投入比例。

三是明确将经费保障作为名城体检考核机制。将地方财政预算投入与保护费用支出作为名城保护体检考核、预警机制和撤销机制的重要标准。

四是明确对非文物保护对象维护费用的财政补贴制度。历史建筑、历史街区、历史风貌与文物保护单位的保护标准和保护要求不同，无需财政完全负责，但可以在法律中明确财政对于没有认定为文物的保护对象的投入比例，激发所有权人保护历史建筑的热情，对他们按要求维护的利益损失适当补偿。

2.完善以用养保机制

对于文化遗产大国来说，即使是非常富裕的发达国家，也很难做到保护工作完全由财政支持。无论国际还是国内，文化遗产保护得力的区域正是机制灵活、对社会资金充分运用的典范。

一是将利用的思路纳入保护的整体思路中，从法律、规划、布局、管理等各方面实行有效对接。

二是加强旅游市场监管法制建设力度，引导“市场化+规范化”保护。有限度地开放利用文物保护单位，在开发过程中，凡属保留文物、历史建筑、历史街区原貌，充分展示其文化价值和历史信息的利用方式都可以予以鼓励。

三是加强开发管理，市场运作过程中充分考虑文化遗产资源的承载能力。突出环境容量控制，充分考虑游客人数、历史建筑或构筑物的承载力、基础设施的数量和容量、水电能源消耗量、垃圾处理能力等，加强指导规范和执法监管力度。首先严格规范旅游设施配套，至少要具备“进得来，出得去，散得开”的可进入性与接待硬件软件设施；其次通过门票价格杠杆调节游客数量，并实施游客预约制、上限制，防止超过最佳容量；再次是开发新景区，分流旅游人口，为名城旅游产业寻找新的经济增长点。

四是引导历史建筑合理再利用。历史建筑的再利用看似是很小的问题，但众多国际公约都对此作出了规定，如《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》提出，“各成员国应考虑为不再用作原来用途的历史建筑群寻找合适的用途”⑭参见《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》第三十二条。 参见《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》第二十二条。 参见《历文化名城名镇名村保护条例》第二十二条。，“文化和自然遗产的组成部分应恢复其原有用途或赋予新的更加恰当的用途，只要其文化价值并没有因此而受到贬损”⑮参见《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》第三十二条。 参见《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》第二十二条。 参见《历文化名城名镇名村保护条例》第二十二条。。国家文物局在2017年也印发了《文物建筑开放导则（试行）》[6]。文物建筑需要人类经常养护，如果紧锁不加以利用，反而会加速破坏。历史建筑的再利用不仅可以避免单体建筑不被浪费，争取一部分维护经费；同时，建筑与人类的密切关系本身是历史建筑所传递的文化信息的一部分，功能得到充分发挥也是建筑存在的价值之一。有确定的所有权或使用权人也能保证历史建筑被随时维修看护。建议法律充分引导历史建筑再利用，在税收、财政政策、建筑消防安全要求、规划功能定位等方面作出操作性较强的规定，引导历史建筑的再利用，让历史街区焕发活力。

3.将补偿开发作为保护的重要途径

法律规定要不断改善历史文化名城、名镇、名村的基础设施、公共服务设施和居住环境⑯参见《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》第三十二条。 参见《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》第二十二条。 参见《历文化名城名镇名村保护条例》第二十二条。，这也是居民的基本权利和政府的基本义务。历史街区维持历史原貌的改造不同于普通的旧城改造，维护与改造费用较大，很多开发商都不愿意加入，这不仅是当前我国面临的问题，还是个世界性难题。在美国，对这样情况普遍采取的是补偿开发的方法。即历史街区附近再划出一片使用价值较高的土地一起给开发商，吸引开发商参与历史街区的改造。我国也可以借鉴这种做法。

4.建立保护基金和保护彩票

借鉴美国文化遗产保护国家信托基金和周转基金的做法，设立基金会用以吸收国际财团、国外企业以及公民个人的捐助，用无息及低息贷款帮助其改善遗产保护，这种周转基金必须按时归还资金池，然后用同样目的再次使用，分配给其他保护对象。此外，基金会除了可以监督其支出的保护资金外，还可以利用其专业优势，赋予其对中央和地方政府保护款项的社会监督权力。彩票是一种非常有效的筹资方法，建议我国设立文化遗产保护彩票，吸引社会闲散资金投入历史文化名城保护。

5.积极争取国际保护资金

中国是文明古国，文化遗产既是中华民族的财富，也是全人类的宝贵财富，对历史文化遗产的保护，也是分享这些文明成果的全人类共同的责任和义务。可以通过加大国际交流合作，积极争取国际扶助资金投入历史文化名城保护。同时，鼓励历史文化名城名镇名村申报世界遗产，一方面为这些地区的保护性发展迎来机遇，使保护工作更加标准化；另一方面也能为其争取更多援助。

这些都需要政府加大信息交流公布力度，建立常规化的信息共享机制，同时控制保护标准，将我国目前的历史文化名城保护与国际上通行的保护要求接轨，打造合作平台，以便于各城市申请国际援助。