城市更新背景下的承租人权益保护机制研究

曾荣晖 裘蓉芳

摘 要：随着2011年《国有土地上房屋征收和补偿条例》的实施，房屋征收的概念取代了房屋拆迁，房屋承租人也被排除在房屋征收的法律关系之外。实践中，征收人将被征收人简单固化为房屋所有权人，房屋承租人无法直接参与到征收程序中，其权益也容易受到侵害。本文立足于目前城市更新热潮中拆迁、征收、搬迁等模式下承租人权益保护现状，明晰房屋拆迁、征收以及搬迁的概念，梳理三类模式下承租人的法律地位，并据此对承租人的权益保护提出合理化建议。

关键词：房屋拆迁;房屋征收;房屋搬迁;承租人权益

中图分类号：D923.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）29-0111-03

作者简介：曾荣晖（1984-），男，福建厦门人，研究生，浙江五勤律师事务所，三级律师，研究方向：知识产权，行政业务，公司业务（并购与治理、破产重整），重大疑难复杂合同业务;裘蓉芳（1985-），女，浙江杭州人，本科，任职于浙江五勤律师事务所，研究方向：行政业务，公司业务，金融业务，建筑房产（土地类）。

一、房屋拆迁、征收与搬迁的区分

城市更新是城市发展的一个永恒话题，广义的城市更新包括城市的再开发、整治改善以及保护。当城市建筑不能满足居民对于生活品质的追求，不符合城市整体规划要求，阻碍城市发展建设时，通过拆迁（或征收/搬迁），重新布局规划，提升城市活力。房屋的拆迁、征收、搬迁是城市更新热潮下出现的三种不同模式。

1991年施行的《城市房屋拆迁管理条例》将房屋拆迁定义为拆迁人对城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁并给予被拆迁人补偿、安置的行为。依此条例第二十四条以及2001年修订后的《城市房屋拆迁管理条例》第十三条、第二十七条之规定，房屋拆迁对房屋承租人的权益保护较为充分，充分考虑到了房屋拆迁对于承租人权益的潜在侵害，允许承租人作为法律关系主体参与房屋拆迁过程中，以最大程度降低此种侵害。

2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）废止了《城市房屋拆迁管理条例》，至此，除了《征补条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目外，房屋拆迁已退出历史舞台。房屋征收指政府为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人依法给予公平补偿的行政行为。《征补条例》将被征收人简单固化为被征收房屋所有权人，未对房屋承租人、抵押权人的权益保护作出特别规定。因此，房屋征收在承租人权益保护机制方面规定的欠缺对承租人是极为不利的。

房屋拆迁、征收是行政行为，需要拆迁、征收部门严格依据前提、职权以及法定程序操作，不仅程序复杂、历时漫长，而且一旦某个环节出现疏漏，容易涉诉并导致整个拆迁、征收行为出现合法性问题而推倒重来，对于拆迁、征收部门而言压力非常大。在此情形下，房屋搬迁这一模式应运而生。相对于房屋拆迁、征收，房屋搬迁是在城市更新热潮中出现的较为灵活的操作模式。房屋搬迁是指搬迁单位与被搬迁房屋所有权人基于自愿平等对话，就房屋价值补偿等协商一致后，搬迁单位给予房屋所有权人补偿，房屋所有权人将房屋交与搬迁单位拆除并注销产权登记手续。目前，房屋搬迁究竟是行政行为还是民事行为在司法实践中尚无定论，但是主流观点认为房屋搬迁本质上属于房屋买卖。同時，由于房屋搬迁的灵活性和简便性，城市更新热潮中越来越多采用房屋搬迁模式。

二、三种模式下的法律关系区分

因三种模式在行为属性、操作方式等方面存在很大不同，其内的法律主体关系也应有很明显的区别，对于承租人权益保护的充分程度自然也有不同。

（一）房屋拆迁模式对于承租人权益的保护

如上所述，《城市房屋拆迁管理条例》明确如房屋存在租赁关系的，被拆迁人应对承租人进行安置，如就解除租赁关系无法达成协议的，应当实行产权调换，产权调换的房屋由承租人承租，被拆迁人应当与承租人重新订立房屋租赁合同。可见，《城市房屋拆迁管理条例》将承租人置于与被拆迁人同等地位，对于承租人的权益保护较为充分。但是，现阶段，房屋拆迁已非常少见，过多讨论房屋拆迁模式下承租人权益保护机制已无实质意义。

（二）房屋征收模式对于承租人权益的保护

纵观《征补条例》全文，其并未对房屋存在租赁关系时的处理以及承租人权益保护提及只言片语，因此，房屋征收模式下法律关系主体仅为征收部门及被征收房屋所有权人，房屋承租人无法在征收行政法律关系中寻得一丝保障自身权益的途径，法律地位极为尴尬。房屋征收过程中，征收部门并不需考虑承租人的利益，而仅需依职权、程序与所有权人办理房屋价值评估、征收补偿协议签订等手续，即使实际操作中承租人拒不腾空房屋，征收部门亦可向法院申请强制腾空。当然，这并不意味着承租人在面对承租房屋被征收时束手无策，其可以依据租赁法律关系向出租人要求承担相应责任，仅仅是无法在征收行政法律关系中向征收部门主张权利。

（三）房屋搬迁模式对于承租人权益的保护

实践操作中，搬迁单位对于房屋搬迁模式定性为民事行为，是搬迁单位与被搬迁房屋所有权人基于自愿平等协商一致达成真实意思表示并进而签订搬迁补偿协议，其本质可视为房屋买卖。在此模式下，法律关系主体为搬迁单位和房屋所有权人，似乎亦与房屋承租人无关。但是，正因搬迁的民事行为属性，基于租赁法律关系中“买卖不破租赁”原则，如承租人拒不解除与出租人的生效租赁合同，且亦不存在法定或约定解除事由时，搬迁单位将无法达到拆除房屋的预期。因此，房屋搬迁模式对承租人权益的保护相对房屋征收模式应更充分一些。

三、承租人权益在征收、搬迁模式下受损的具体表现

不论是房屋征收还是搬迁，不论是否具有强制执行效力，立足承租人角度，其权益势必会因为承租房屋被征收或被搬迁而受到侵害，仅仅是侵害的直接性和程度不同而已。具体而言，承租人权益受损的表现形式主要有以下几个方面：

（一）承租人原本安稳的状态被打破

承租人承租房屋有一定的租赁期，该租赁期是承租人基于承租目的、预期投入等各种因素与出租人协商确定的，承租人对于租赁期内安稳、持续使用承租房屋有很大的预期。但是，一旦承租房屋被征收或者被搬迁，承租人稳定的生活或营业状态将被立刻打破，而承租人因需维持同等状态的生活或营业则必须在短时间内另寻他处，从而花费额外的时间、精力和财力。

（二）承租人生产经营状态停止而产生的损失

如承租人承租房屋纯粹用于居住，并不存在停业损失，但是如承租人承租房屋是为了生产经营的，一旦房屋被征收或者被搬迁，意味着承租人要么在短时间内寻得同等生产经营条件的其他房屋，并且短时间内完成装饰装修并实际投入生产经营，否则，承租人肯定会产生自原承租房屋被腾空至实际恢复生产经营期间的停产停业损失。同时，承租人有可能还会产生停产停业期间需继续承担的人力资源成本、财务成本等其他成本损失，这些均应纳入承租人停产停业损失范畴。一般情况下，停产停业损失应是承租人面临的最主要损失。

（三）承租人装饰装修损失

承租人实际使用承租房屋时往往会对房屋进行一定程度的装饰装修，有些情形下因承租房屋用途特殊（如经营酒店等）或者租赁期限较长，承租人投入的装饰装修成本会非常大。一旦房屋被征收或者被搬迁，承租人投入的装饰装修必然会遭受巨大损失。

（四）搬迁损失等其他损失

除了上述三類主要的损失外，承租人在面临承租房屋被征收或者被搬迁时实际还将遭受搬迁费用、临时过渡费用等其他损失。

四、房屋征收或搬迁模式下对承租人权益保护的建议

房屋征收模式下，承租人无法直接参与到征收部门与房屋所有权人的行政法律关系中，但是这并不代表征收部门对承租人的合法权益不予保护，而只是征收部门不直接与承租人协商补偿，将对承租人的补偿一并补偿给房屋所有权人，房屋所有权人与承租人之间的补偿费用分配问题，由双方另行解决。承租人完全可以依据其与出租人的租赁合同向出租人主张分配补偿费用或者要求其赔偿损失。房屋搬迁模式下，因其民事行为属性，承租人在与出租人协商解除租赁关系并分配补偿费用或要求赔偿损失时的话语权会更充分，完全可以更加全面考虑到自身因承租房屋被搬迁可能造成的损失进而主张权益保护。

（一）租赁合同预先设置房屋被征收或搬迁时补偿费用分配和责任承担条款

这是承租人权益保护的事先预防机制，承租人在与出租人协商签订租赁合同时应未雨绸缪考虑到房屋被征收或搬迁时双方的补偿费用分配和责任承担问题，并在合同中进行明确约定。此类条款一方面极大地降低了租赁双方发生无端纷争、诉讼的风险，另一方面在司法实践法院完全认可租赁合同双方对此类事务的约定，从而提高了对承租人权益的保护程度。在具体操作中，建议承租人从房屋被征收或被搬迁可得利益，以及承租人可能产生损失种类入手，分门别类地设置补偿费用分配和责任承担条款。一般而言，房屋被征收或被搬迁可得利益主要分为房屋价值补偿，装饰装修、临时建筑、附属设施等价值补偿，经营性补助、停产停业损失补助、搬迁费、临时过渡费、安装迁移费用等补助，以及评估奖、签约奖、腾空奖、未突击装修奖等奖励，而承租人面临的损失种类主要有装饰装修损失（如存在改扩建的，可能还存在改扩建损失）、停产停业损失以及搬迁费、临时过渡费、安装迁移费等损失。承租人如能在租赁合同中进行较为详细的约定，必然有利于保护自身合法权益。

（二）第三方调解方式妥善解决租赁双方补偿费用分配和责任承担争议

因《征补条例》对承租人权益保护机制的欠缺，房屋征收模式下征收部门或第三方对租赁合同双方的争议进行调解或者调解达成一致的可能性较低，更多地是征收部门通过申请法院强制执行的方式达到房屋征收的目的，而租赁合同双方只能通过诉讼等途径解决争议。同时，因为征收部门直接与房屋所有权人签订征收补偿协议，征收补偿款项也直接拨付给房屋所有权人，承租人通过诉讼途径分配补偿费用的难度较大。

在房屋搬迁模式下，搬迁单位为了尽快达到搬迁目的，多会主动参与或者邀请第三方机构对租赁双方的争议进行最大限度的调解，并由双方签订书面的解除租赁关系协议。同时，承租人如认为自身权益得不到有效保护，完全可以拒绝与出租人协商解除租赁关系，在调解时掌握充分的话语权。

（三）诉讼方式解决租赁双方补偿费用分配和责任承担争议

承租人在房屋征收模式下无法充分强制要求出租人继续履行租赁合同，且依据《物权法》第二十八条规定，人民政府的征收决定公告之日起，被征收房屋的物权已发生变动，不再属于原房屋所有权人，此时租赁合同效力亦已终止。司法实践中也均持此观点。另外，承租人在遇租赁房屋被搬迁时，也有可能因为某种原因而被动地腾空房屋。但是，无论哪种模式，法律均未禁止承租人凭其与出租人签订的租赁合同向法院提起诉讼以主张权利。从大数据检索来看，大多数法院均会根据各案情况权衡利弊，基于公平公正原则合理化解租赁合同双方的补偿费用分配和责任承担争议。具体而言，法院对待补偿费用分配审理口径可分类梳理如下：1.房屋价值补偿、附属设施价值补偿等基于房屋、土地使用权产生的补偿费用属于出租人应无异议。2.装饰装修价值补偿需根据租赁双方举证情况，基于“谁投入、谁受益”原则在双方间酌情分配。3.对于经营性补助、停产停业损失补助，考虑到房屋被征收或被搬迁既会导致出租人无法正常出租而造成损失，也会导致承租人正常的生产经营中断而对其造成损失，法院亦会对此部分补助酌情分配。4.对于搬迁费、临时过渡费、安装迁移费用等补助，法院对基于“谁实际产生、谁受益”原则酌情分配，举例说明，如房屋由承租人实际使用，则房屋被征收或者被搬迁后，实际需搬迁、临时过渡、安装迁移的应是承租人，实际产生该笔费用的也是承租人，当然应归属于承租人。5.对于签约奖、评估奖、腾空奖等奖励，法院审理口径有差异，部分法院认为因房屋所有权人才有决定签约、评估等事宜的权利，应归属于房屋所有权人，部分法院认为承租人虽非征收补偿协议或者搬迁补偿协议签订主体，但签约、评估、腾空亦需承租人的配合（特别是腾空），所以，相应的奖励款项亦应在双方间酌情分配。虽然司法实践中法院或多或少均会支持承租人分得一定的补偿费用，但是承租人在租赁期间应注意留存相关的装饰装修投入、搬迁等凭证，以供实际涉诉时向法院全面举证。

但是，无法忽视的是，承租人虽然可以通过租赁法律关系向出租人主张权益保护，但这仅是一种事后处理机制，并不能从根本上合理保护承租人权益。要合理平衡房屋征收或搬迁模式下房屋所有权人与承租人双方（或多方）利益，既达到城市更新目的，又能凸显以人为本、和谐发展的城市更新理念，加强研究承租人权益保护机制应是一项具有重要价值的课题。

[ 参 考 文 献 ]

[1]张晶.拆迁中承租人权益受损分析及对策[J].管理观察，2009（15）.

[2]高慧，夏侥，高建.被征收房屋承租人之权益保护问题[J].湖南工程学院学报，2012（3）.

[3]刘莉.论房屋征收补偿中承租人的地位和保障[J].现代经济信息，2012（9）.

[4]朱启骞.房屋拆迁承租人财产损失补偿问题研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2016（1）.

[5]黄政，许瑞芬.房屋征收时承租人权利的保护[N].上海法治报，2016-02-24（B07）.