探索建立政府环境审计长效机制的几点思考

宿瑛

摘要：2015年，原国家环保部（以下统称环保部）在兰州市开展了政府环境审计试点工作，重点围绕兰州市政府环境审计目标定位、环境保护责任清单编制、审计实施程序与方法规范化以及创新审计实施模式和加强审计结果应用等关键问题进行了探索，为环保部政府环境审计制度建设积累了经验。笔者就如何建立政府环境审计常态化、制度化进行了有益思考和分析，并提出相关意见建议。

关键词：政府;环境审计;试点;长效机制

我国过去30年以资源低价、环境无价的“环境红利”为支撑的经济发展模式曾面临了极其严峻的挑战，环境污染和资源耗竭危机一度成为我国实现可持续发展的重大障碍。改变过去那种不可持续的经济发展模式，关键在于建立一套自上而下的、外在于地方政府的环境管理纠偏体系，扭转以GDP为核心的党政领导干部绩效考评体系，有效遏制地方政府基于本地利益需求的盲目发展冲动。

一、现阶段我国政府环境审计现状

党的“党的十八大”以来，环境审计制度作为落实各级政府和各排污主体环境质量责任、建立生态环境损害责任终身追究制的重要抓手，受到前所未有的重视，由此把环境审计制度作为我国环境保护和管理制度的一项重要内容。但从我国内部环境审计工作的开展来看，尚未建立一整套完善的环境审计制度体系，尤其是针对环境绩效审计工作开展，尚未形成一整套涵盖财务审计、合规性审计和绩效审计的审计准则，无法从技术和操作层面对各项工作开展形成有效支持。

二、政府环境审计试点成效分析

根据甘肃省兰州市具备的相关条件，2015年年初，环保部决定在兰州市开展环境审计试点工作，下发《关于开展政府环境审计试点工作的通知》（环办函[2015]240号），由兰州市自主开展政府环境审计试点，探索我国政府环境审计制度的实施路径。本次试点围绕政府环境审计工作面临的“谁来审、审什么、怎么审、如何用”四个关键问题进行重点探索。共审计496个项目，发放现场审计表99份，编制审计底稿181份，审计查证资料和复核意见书各19份，形成单项审计报告154份，综合审计报告6份，技术指南2份。试点工作对政府环境审计制度的实施路径做了深度探索，帮助兰州市发现了大气环境管理中存在的薄弱环节，取得了一定成效：

一是创新审计实施机制，建立第三方审计主体，解决政府环境审计“谁来审”问题。针对政府环境审计涉及面广，对专业知识和机构能力要求较高的状况，兰州市政府积极与环境保护部、甘肃省环保厅沟通，建立了由兰州市审计局指导和支持，第三方机构和独立环保、财务专家共同组成审计组，代表兰州市政府开展本次审计试点的实施机制，在兰州市政府环境审计试点工作领导小组指导下，按计划开展审计工作，即体现出环境审计的专业性和系统性，同时也保证了兰州市政府环境审计试点工作的客观性和科学性。

二是将抽象的审计概念具化为可操作、可核查的审计指标体系，解决政府环境审计“审什么”问题。本次审计以影响兰州市公众健康的突出环境问题为切入点，将抽象的环境质量概念具化为7个质量指标和2个排放量指标，排放指标又以十大污染防治重点领域及火电、钢铁、水泥等3大重点行业重点项目作为支撑。通过目标-指标-项目将抽象的环境质量指标化解为可统计、可核查、可审计、可溯源的操作性指标体系，解决了政府环境审计试点工作“审什么”的问题。

三是规范审计实施程序和方法，建立配套的技术指南，解决政府环境审计“如何审”的问题。兰州市环境审计试点办公室根据兰州市大气污染防治实际情況，组织编制《兰州市大气污染防治政府环境审计试点工作方案》、《兰州市大气污染防治政府环境审计试点实施方案》、《大气污染防治政府环境审计技术指南》、《重点行业审计技术指南》等一系列审计指引性文件，既为试点工作实施提供了直接依据，也从标准化和规范化角度探索了政府环境审计制度实施的技术路径。

四是建立动态反馈机制，解决政府环境审计结果“如何用”的问题。本次审计共发现兰州市在大气环境质量绩效改善、政府部门责任落实和环保专项资金使用等三个方面存在的29个问题，审计组从加强扬尘管控，尤其是削山造地项目准入，全面推进机动车污染减排等8个方面提出了改进建议，为下一步全面提升我市大气污染治理水平指明了方向。试点工作折射出环境审计制度具有强劲的生命力。

三、建立政府环境审计长效机制面临的问题

（一）环保部门在政府环境审计制度建设中的定位不明确，实施审计的法律依据不足。从兰州市开展试点审计和目前我国颁布的环境保护有关法律法规来看，尚没有一部专门的法律可以为环境审计提供直接的依据，环境审计缺乏具体的实施办法和评估标准，造成的后果是，由环保部门开展此项工作的法律授权不足，得不到地方各级政府部门的充分重视。在审计取证、现场审计配合等方面也存在不重视、不配合的现象。

（二）实施政府环境审计的配套制度不完善。政府环境审计制度实施的前提是对各级政府和政府各组成部门的环境责任有清晰的界定，对违反相关规定的处罚也应明确，目前我国还缺乏最基本的环境会计准则和制度，传统会计对环境不确认不计量，给环境审计的确认和计量带来了很大的困难，审计人员无法评价企业在环境保护中应承担的责任，同时也要有配套的审计技术方法予以支撑。目前，这三个方面的配套制度尚未建立。

（三）政府环境审计相关制度之间的衔接配合机制尚未建立。政府环境审计制度、环保督查制度、总量减排核查制度、绩效评估制度以及目前由审计部门实施的经济责任审计制度、国家正在推行的领导干部自然资源资产离任审计制度等各项制度之间的衔接配合机制尚未建立，同一部门同时往往要面临不同的审计，造成审计资源的浪费。

四、有关建议和措施

为进一步落实党中央、国务院生态文明体制改革“1+6”方案提出的“到2020年要构筑起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，结合兰州市环境审计试点工作开展情况，对未来加强政府环境审计制度建设，形成常态化的资源环境和生态保护监管机制，笔者提出如下建议：

（一）建议尽快明确环境保护部门在政府环境审计制度建设中的定位，推动环境审计成为一项常规性制度。目前的体制机制下，依靠环保部门作为审计主体面临较多困难，无法解决审计实施中权威性不足和独立性不强的问题。建议由审计机构牵头实施此项工作，并在具体实施上建立第三方参与实施机制，解决审计机构专业人员不足的困境，环保部门参与配合审计部门开展工作并提供技术支撑。以政府环境审计制度为抓手，建立常态化、制度化和规范化履责监督体系;以企业环境审计制度为抓手，建立“政府引导、企业自主报告和第三方实施”的企业环境责任评价制度，定期由企业自主报告环境责任履行状况并接受政府、社会和公众监督。

（二）要强化政府环境审计配套的实施体系建设。在基础研究、试点示范和制度建设方面，加强生态环境资产负债表、生态环境损害赔偿制度、政府环境审计制度建设等多项生态文明体制改革任务的衔接与相互支撑。在制度实施上，加强总量核查、政府督查、日常监管与政府环境审计制度之间的衔接与联动。围绕责任清单、考核办法、审计准则、技术指南、操作规范等支撑政府环境审计制度实施的关键环节，加快形成标准化和规范化的实施保障体系。

（三）要从内部风险控制的角度，强化目前环境保护部门内部环境审计制度建设。内部审计应加强环境审计尤其是绩效审计的职能，对环境保护部门负责的重大环境项目绩效及资金使用情况实施年度审计，增强内部风险控制。在具体实施上，应加强内部环境审计制度与环保督查等绩效考评制度的衔接，加强绩效考评结果与审计追责制度衔接，发挥制度合力，实现审计资源共享。

参考文献：

[1]原国家环保部《关于开展政府环境审计试点工作的通知》（环办函[2015]240号）.

[2]兰州市人民政府办公厅《关于成立兰州市环境审计试点工作领导小组的通知》（兰政办发[2015]107号）.

[3]兰州市人民政府《关于印发兰州市大气污染防治政府环境审计试点工作方案的通知》（兰政发[2015]73号）.