面向SDGs的土地可持续利用目标、挑战与应对策略

张正峰

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

2015年9月，联合国发展可持续峰会通过了联合国大会第六十九届会议提交的决议草案《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》（以下简称“2030发展议程”），这是继联合国“千年发展目标”（Millennium Development Goals, MDGs）之后，联合国通过的更具有普适性和综合性的可持续发展目标。2030发展议程中的“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals, SDGs）包含了17个可持续发展目标和169个具体目标[1]，这些目标巩固发展了千年发展目标，并充分反映了衡量可持续发展的三个方面，即经济发展、环境美好和社会进步。自“2030发展议程”颁布以后，中国也高度重视这17项可持续发展目标的落实。2016年4月，中国公布了《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》，提出了消除贫困和饥饿、保持经济增长、推动工业化进程、完善社会保障和服务、维护公平正义、加强环境保护、积极应对气候变化、有效利用能源资源、改进国家治理9大重点领域和优先方向。2016年9月，李克强总理在联合国总部召开“可持续发展目标：共同努力改造我们的世界——中国主张”座谈会，并发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，该方案成为指导中国开展落实工作的行动指南，并为其他国家尤其是发展中国家推进落实工作提供借鉴和参考。2017年，《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》发布，比较详细地阐述了中国落实17项目标的具体计划行动。

目前，对2030可持续发展目标的解读与监测亦成为研究的热点问题，相关研究主要集中在两个方面：（1）分析2030议程颁布的背景、过程、内容、对全球可持续发展的影响以及相关的战略思考[2-6]；（2）构建2030可持续发展目标监测的指标体系和方法[7-10]，并对全球不同国家开展评估。土地作为由各种自然物构成的综合体，亦是“一切劳动对象”的生产资料，同时具有自然属性和社会经济属性，因此在生态文明建设的背景下土地资源的可持续利用对实现以经济发展、社会进步和环境保护为主要目标的可持续发展来说，必然会发挥重要作用。2030可持续发展目标颁布之后，还鲜有研究分析SDGs框架体系对土地可持续利用带来的影响以及相应的发展策略。本文基于2030可持续发展目标，分析土地可持续利用的目标和中国所面临的形势与挑战，并提出相对应的发展策略。研究结果不仅可以完善土地可持续利用的理论方法，还能为实现可持续利用提供路径支持，为土地利用政策的出台提供依据。

2 面向SDGs的土地可持续利用目标

2.1 土地利用与2030可持续发展目标

可持续发展是一项复杂的系统工程，涉及到经济、社会、环境等多个方面，其相应的目标也具有多维性。虽然目前理论界和实践界对可持续发展目标的界定各不相同，但普遍认为可持续发展目标包括了资源、经济、社会、环境、人口等几个维度。在2030发展议程中，将17个可持续发展目标和169个具体目标归纳为三个维度，即“经济发展”、“环境美好”和“社会包容”[1]。

土地利用是土地在人类经营目的下进行的自然再生产和经济再生产的复杂过程，从系统论的观点来看，一个土地单元（即土地的自然立地条件）和一种土地利用方式（即由于人类对土地的经营所产生的类型）就构成了土地利用系统。而土地利用的过程就是在人类的开发经营之下，土地利用系统不断地接受外界的自然环境系统和社会经济系统输入，经过系统内部的相互作用，又不断地向自然环境系统和社会经济系统输出其产品，并影响这两大系统目标实现的过程。土地单元、土地利用方式和人类之间由于土地利用活动而相互影响制约。首先，人类为了一定的经济社会目的，对土地进行长期或者周期性的经营，从而产生了不同的土地利用方式。同时，由于人类对其投入了机器、肥料、劳力、种子等，土地利用方式反馈人类的就是各类产品、生存的空间以及服务。其次，在土地利用的过程中，人类为满足自身的需求，强烈地改造着土地单元中的构成要素，包括气候、地形、植被、土壤等，使其更适宜于某种利用方式，进而希望获得更多的产品和服务。而土地单元则会凭自身的特性抑制人类需求的膨胀，如果人类对土地单元的改造超过了其自身的承载和更新能力，土地单元反馈给人类的将是生产能力的退化或者丧失。第三，土地单元为土地利用方式输入自然要素，并将其转换为各类产品。而土地利用方式在经营使用过程，也会对土地单元中的构成要素带来影响，例如植被和景观的变化、地下水的变化等。

在土地利用过程中，土地单元需要达到的目标就是各种土地利用活动不超越土地自然系统的自我更新能力，不断保护和加强土地自然系统的生产和更新能力。土地利用方式需要达到的目标是实现合理和高效地利用土地，在保持土地质量及所提供服务的前提下，使产品的净利益增加到最大限度。对于土地的使用和经营者——人类而言，需要实现的目标是在不超出土地自然系统承载能力的前提下，通过各种途径尽可能地改善人类的生活品质。通过以上分析可以看出，土地利用的目标不仅与2030可持续发展的目标一致，而且土地利用的过程还会深刻地影响到2030可持续发展目标的实现，即达到经济发展、环境美好和社会包容。土地利用与2030可持续发展目标之间的逻辑关系见图1。

2.2 面向SDGs的土地可持续利用目标

17个SDGs目标中与土地利用相关的目标包括目标1、2、3、5、9、11和目标15，涉及全部的土地利用类型。其中，目标2是“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”，对于土地利用来说，这个目标主要涉及到农用土地，提出到2030年，农业生产力实现翻倍，同时要提高土地的生产力和产量，并逐步改善土地和土壤质量[1]。目标9是“建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新”，这个目标主要涉及工业用地，提出到2030年，要大幅提高工业在就业和国内生产总值中的比例，同时要对工业用地进行基础设施的升级改造，从而改进工业以提升其可持续性，提高资源使用效率[1]。目标11是“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”，这个目标主要涉及到城镇土地，提出到2030年，要建设可持续的交通运输系统，改善道路安全，扩大公共交通；同时在所有国家加强包容和可持续的城市建设，向所有人普遍提供安全、包容、无障碍、绿色的公共空间[1]。分析这3个目标，不难看出，它们是从资源利用与产出的角度，分别针对不同的用地类型，从土地质量、土地产出、土地利用效率、土地抵御自然灾害能力、土地功能等方面提出了未来目标。因此，可以将这3个目标归纳为“高效和集约利用土地”的目标，对于农用土地、工业用地和城镇土地，其目标分别为“提高农用土地生产能力”、“促进工业土地集约与转型利用”和“建设安全和包容的城镇”（图2）。

图1 土地利用与2030可持续发展目标Fig.1 Land use and 2030 Sustainable Development Goals

图2 面向SDGs的土地可持续利用目标Fig.2 Sustainable land use goals for SDGs

另外，2030发展议程中的目标3是“确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉”，提出到2030年，要大幅减少空气、水和土壤污染导致的死亡和患病人数[1]。目标15是“保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续管理森林，防治荒漠化，制止和扭转土地退化，遏制生物多样性的丧失”，提出到2030年，防治荒漠化，恢复退化的土地和土壤，包括受荒漠化、干旱和洪涝影响的土地，要建立一个不再出现土地退化的世界[1]。这两个目标，是从长久维持土地生产能力的角度出发，从避免土壤污染、防治土地荒漠化、治理土地退化等方面提出的要求，从而能够维持土地生态系统的平衡，不造成土地使用功能的降低。因此，可以将这两个目标归纳为“保护和改善土地生态环境”，从利用角度来说，可以分别归纳为“防治土地污染”“恢复生态系统和防治土地退化”（图2）。

此外，2030发展议程中的目标1是“在全世界消除一切形式的贫困”，提出到2030年，在全球所有人口中消除极端贫困；到2030年，确保所有男女，特别是穷人和弱势群体，获得对土地和其他形式财产的所有权和控制权[1]。目标5是“实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能”，提出根据各国法律进行改革，给予妇女平等获取经济资源的权利，以及享有对土地和其他形式财产的所有权和控制权[1]。这两个目标，是从土地利用所产生的社会影响角度出发，从土地资产属性、土地产权等方面提出的要求，从而能够保障土地利用具有社会的可接受性。因此，可以将这两个目标归纳为“被社会所接受”，从土地利用角度来说，可以分别归纳为“消除贫困”和“实现土地产权安全平等”（图2）。

3 中国面向SDGs土地可持续利用目标的形势与挑战

3.1 面向高效和集约利用土地目标的形势与挑战

高效和集约利用土地包括了三项目标，即提高农用土地生产能力、促进工业土地集约与转型利用、建设安全和包容城镇。

提高农用土地生产能力是为了实现粮食安全的目标，粮食安全是关系一个国家经济发展和社会稳定的重大问题。为了保障中长期的粮食安全，中国实施“藏粮于地，藏粮于技”战略，制定了《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》。土地对于保障粮食安全目标的重要作用不言而喻，虽然近些年中国粮食生产发展呈现较好局面，但在土地资源方面，仍然面临比较严峻的形势。首先，随着城镇化的推进，中国的耕地面积仍在减少。全国新增建设用地占用耕地年均约480万亩[11]，被占用耕地多为区位好，质量高的土地，土壤耕作层资源浪费严重，而占补平衡补充耕地质量普遍不高，守住18亿亩耕地红线的压力越来越大。其次，耕地质量不高。受陡坡、干旱、瘠薄、盐碱等多种因素影响，中国中低产田面积约占总面积的2/3[12]。耕地质量下降，黑土层变薄、土壤酸化、耕作层变浅等问题凸显。因此，需要通过加强耕地保护、严控新增建设占用耕地、划定永久基本农田、加大土地整治力度、加强农业基础设施建设等一系列的措施提高耕地基础地力和持续产出能力，保障粮食安全。

经过快速的工业化发展，中国的工业产业结构正在逐步完善，已经成为世界上最大的工业制造国家。但是，单位工业效能与发达国家相比仍然存在较大差距，中国工业总体上还处于高投入、高排放和高消耗发展方式下，资源消耗量较大并且存在生态环境污染的问题，迫切需要改进工业结构，提升工业效能，并加快构建资源消耗少、生态环境污染程度低的绿色工业体系。工业用地作为产业发展的首要资源要素，其用地规模控制、布局调整、结构优化和效益提升直接关系产业的转型升级和企业的提质增效。就目前来说，中国的工业用地比重较发达国家还明显偏高，挤压了生态用地的发展空间，而从工业用地增量来看，随着中国工业化的快速发展，城市工业用地增长迅速，占建设用地供应面积比重也偏高[13]。因此，必须改变土地利用方式，走集约化道路，通过工业用地集约利用和转型利用促进传统产业的升级增效。例如通过建立工业用地使用的评估和退出机制，淘汰高耗能、高污染、低效益的项目，为引进新项目提供发展空间；同时通过定期调整租金和租期等经济手段，建立低效用地、污染企业的退出机制等。

当前，世界上有一半以上的人口居住在城镇地区，城镇在各种商业、文化、科学、生产力、社会发展进程中起着枢纽的作用，一个地区可持续发展目标的实现，离不开城镇建设和管理方式的转变。自20世纪90年代以来，中国处于城市化的高速发展阶段，城镇人口数量快速增长，城镇人口占比由1985年的23.7%上升至2018年的59.6%[14]。迅速的城市化也带来了诸多挑战，包括城镇棚户区数量增加、空气污染加剧、基本服务和基础设施不足、城市化绿色空间匮乏以及城市无序扩张，这也是城市更容易遭受灾害的因素。为此，在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中也提出：到2020年，基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造任务，初步建成适应小康社会需求的现代化城市公共交通体系；到2020年，城市建成区的绿地率达到38.9%，人均公园绿地面积达到14.6 m2，并通过城市群、中小城市和小城镇建设优化城市布局，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的城市。

3.2 面向保护和改善土地生态环境目标的形势与挑战

保护和改善土地生态环境包括了两项目标，即防治土地污染、恢复生态系统和防治土地退化。

随着城市化和工业化进程的加快，中国土地污染出现程度加剧、分布面广的特征[15]。根据《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》，近些年，城市生活和工业“三废”等外源污染向农业农村扩散，全国土壤主要污染物点位超标率达到16.1%。农业内源性污染严重，化肥、农药利用率不足三分之一，农膜回收率不足三分之二，畜禽粪污有效处理率不到一半。为应对日益加剧的土地污染问题，同时加强污染防治力度，国务院在2016年出台了《土壤污染防治行动计划》，从开展土壤污染调查，推进土壤污染防治立法，严控新增土壤污染，开展污染治理与修复等10个方面提出了任务，并提出“到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控”。

生态系统的恢复和土地退化的防治，关系到气候变化、可持续经济发展和消除贫困等方面的各项议程，对可持续发展有着重要的影响。生态系统恢复对于实现可持续发展目标至关重要，主要会影响气候变化、粮食安全、消除贫困和生物多样性保护等。土地退化是全球普遍存在的系统性问题，中国是世界上土地退化问题最为严重的国家之一，在自然因素和不合理的开发利用方式共同作用下，土地发生退化的面积占全国土地总面积的56.2%[16]。对此，中国在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中提出参与《联合国防治荒漠化公约》中土地退化零增长目标设定的示范项目，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，预防土地沙化，不断拓展沙化土地治理范围，加强沙区生态保护和建设。

3.3 面向被社会所接受目标的形势与挑战

被社会所接受包括了两项目标，即消除贫困和实现土地产权安全平等。

作为2030发展议程的第一个目标，消除贫困也曾是“千年发展目标”的核心要素。应该说，“千年发展目标”为全球的贫困消除作出了重大贡献。中国在“千年发展目标”期间在消除贫困方面的成绩远远高于全球平均水平，1990—2015年，中国生活在1.25美元/天以下的人口比重从61%下降到4%，下降幅度达到94%[17]。习近平总书记在十九大报告中指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。目前中国人均国内生产总值仍低于全球平均水平，仍有7 000多万人生活在国际贫困线以下，消除贫困的任务依然艰巨[6]。土地作为农民生存、生产和生活的基本资源，在贫困消除方面肯定会发挥不可替代的作用。

产权安全在农业生产和土地资源配置中有着重要作用，是土地可持续经营和高效管理的重要影响因素。安全稳定的产权有利于经济发展，因为只有在有明确收益回报的情况下投资才会更加活跃。产权能够通过减少不确定性、排他性、推动交易等功能促进权利主体的投资行为，从而有利于提高效率、增加产出[18]。传统的产权理论认为，通过土地的确权发证足以提供安全稳定的土地产权，因为土地证书能够增强产权的排他性，并减少产权的不确定性，为权利主体提供法律保护[19]。然而，在发展中国家，正式制度往往是不健全的，在正式制度不足以保障产权安全的情况下，传统、习俗、地方性知识等非正式制度因素成为正式制度重要的补充[20]。在中国，一方面，不够健全的农村土地制度致使农村土地产权还存在诸多问题，例如农村集体土地产权主体模糊、产权界定不清，以及农民享有的产权残缺，而这些问题导致农民的土地权益得不到充分保障。另一方面，鉴于制度、法律、政策、文化习俗以及农村妇女自身等制约因素，相较于男性，中国农村妇女对她们土地的实际支配和控制权还面临着多重威胁，土地产权长期处于高风险、不稳定状态，土地权益易受侵害[21]。而随着城镇化的发展，农村传统的家庭分工模式已然发生变化，农村和农业的发展离不开作为主要劳动力的农村女性，因此保障农村妇女享有与男子平等的获取资源的权利，对促进农村地区的可持续发展具有重要作用。

4 土地可持续利用的应对策略

4.1 构建面向SDGs的土地可持续利用本土化监测指标体系

落实2030年发展议程，需要定期监测和评估实施情况，并根据实施情况找出问题和改进的方向，从而进行科学决策。因此，构建一套科学性和可操作性强，且有数据来源的监测指标体系，就显得十分重要。联合国统计署初步提出了231个具体指标，但从具体实施来看，有些指标很难量化，还有一些属于开放式的指标，既无法定性也无法定量评估[4]。2016年，可持续发展行动网络（SDSN）联合贝塔斯曼基金会制定了《SDGs指数和指示板》，这是一套适用于国家层面的监测指标体系。虽然这些指标体系提供了一套全球统一的衡量体系，但也不可避免地与各国诉求存在一定差异，对于指导具体国家政策制定的作用较为有限，因此联合国鼓励各国因地制宜制定本土化的SDGs指标体系。对于土地可持续利用目标的监测和评估，同样需要结合中国的实际构建监测指标体系。同时，为根据土地可持续评价结果找出问题，提出或完善相关政策，需要从行政区的角度构建不同空间尺度（全国—区域—省—市—县—村镇）本土化的监测指标体系。此外，还需要加强指标监测和统计能力建设，整合数据资源，加快大数据平台建设，以便能及时获得可靠的优质数据。

4.2 自然资源相关规划与政策的制定要充分结合土地可持续利用的目标

2030发展议程明确提出各国政府要将可持续发展目标充分反映在规划、政策和发展战略中。2016年发布的《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中的战略对接部分就是落实可持续发展议程非常重要的一项内容，其主要工作就是将可持续发展目标和具体目标纳入国家发展总体规划，并在专项规划中予以细化、统筹和衔接[22]。未来还需要在进行土地可持续利用目标监测评估的基础上，把一些需要改进的目标与相关规划的指标进行统筹和衔接，确保每项目标和指标都能按时达标。同时，中央政府和地方政府在制订或者修订各种计划、政策时，也需要最大程度地反映可持续发展目标的要求，尤其需要对当前中国的生态环境修复治理体制和产权安全体制进行创新，保持可持续发展目标与制度和政策的一致性。

4.3 以土地制度改革助推土地可持续利用

土地制度通过协调土地的占有、使用和支配关系等，对发展生产力和充分实现土地功能会起到重要的推动作用[23]，是实现土地可持续利用强有力的助推器。中国现行的土地制度虽然支撑了经济的高速增长以及城镇化和工业化的快速推进，但也形成了以土地为支撑的经济发展方式，其不协调、不健康、不可持续的问题也越来越突出。农村土地制度改革的主线仍是处理好农民与土地的关系，以完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制为改革目标，以产权关系明晰化、农地权能完整化、流转交易市场化、产权保护平等化为改革方向[24]。城市土地制度改革重点围绕市场化方向推进，凸显土地价值，提高城市承载能力[25]。

4.4 以土地科技创新保障土地可持续利用的实现

土地科技创新是以实现土地可持续利用、提高土地管理与优化决策能力为目标，面向土地利用过程中所面临的基础理论和重点问题，对其具有重要支撑和影响作用的土地科技、土地制度与土地管理等进行全方位变革和完善的过程[26]。近30年来，中国土地资源对社会经济的持续快速发展发挥了重要支撑作用，但随着自然资源的大量消耗，土地资源“用得粗、管不住”的问题逐步显现，由此造成环境污染、生态破坏和土地退化等问题，土地科技创新已经成为资源创新领域中的短板[27]，在一定程度上制约了可持续发展的实现。未来需要把土地科技创新放在战略重点位置，以耕地保护、绿色发展、生态修复和自然资源综合管理等国家重大需求为导向，以土地领域重点研发计划为驱动力，探索构建充满活力的土地科技创新体系[28]，以保障土地可持续利用目标的实现。

4.5 加强利益相关群体的参与和合作

2030发展议程承诺“绝不让任何一个人掉队”，而加强利益相关群体的参与和合作，能够推动包容性的可持续发展。中央政府、地方政府、非营利组织、非政府组织、民间企业、学术机构、消费者等都需要像一个“团队”一样参与其中、开展合作，共同实现可持续发展目标。中央政府和地方政府在制定各种规划、计划、政策时，要最大程度地反映土地可持续利用目标。非营利组织和非政府组织往往与弱势群体联系紧密，同时拥有国际性和区域性的优势，方便且能够收集到更多相关信息，提出政策建议。民间企业一般来说会拥有资金和技术，从而能发挥其优势解决社会问题，这样也能促进可持续发展。学术机构所拥有的土地科技创新能力是实现可持续利用目标必不可少的因素。而消费者若具有节约资源和保护环境的消费理念，转变消费方式，对减少土地污染、保护生态环境大有裨益。

5 结论与讨论

2030发展议程中的17项可持续发展目标和169个具体目标是一个整体，兼顾了各国的国情、能力和发展水平，具有全球性和普适性，因此也正式成为世界各国在未来15年的发展目标和努力方向。土地利用是一个自然、经济和社会各要素相互耦合的过程，其可持续利用对实现以经济发展、环境美好和社会包容为主要目标的可持续发展来说，必然会发挥重要作用。在对17个可持续发展目标分析的基础上，将与土地利用相关的7个目标归纳为高效和集约利用土地、保护和改善土地生态环境、被社会所接受三大目标。为了实现土地的可持续利用，中国还需要构建本土化的面向SDGs的土地可持续利用监测指标体系，自然资源相关规划与政策的制定要反映土地可持续利用目标，以土地制度改革助推土地可持续利用，同时应重视土地科技创新，并加强利益相关群体的参与和合作。

联合国粮农组织在1993年颁布的《可持续土地利用评价纲要》中提出了土地可持续利用的5项判别标准，即土地生产性、土地的安全性或稳定性、水土资源保护性、经济可行性和社会接受性。这5项标准在国际上产生了很大影响，也成为很多研究机构和学者构建土地可持续利用指标体系的准则。事实上，可持续发展是一个动态，不断发展的理念，其目标也有相应的阶段性。因此，虽然土地可持续利用标准相对稳定，但随着社会经济的发展和国家战略的调整，在2030发展议程成为当前国际发展领域纲领性文件的背景下，土地可持续利用的标准应该结合17项可持续发展目标和169个具体目标进行适当的补充和完善，并以此为准则构建评估指标体系，开展不同尺度的实证评估，这是未来研究需要关注的重点。