中国城市新增建设用地扩张：基于策略互动视角分析

王 健，彭山桂，2，王 鹏，吴 群，3

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095； 2.山东师范大学商学院，山东 济南 250014；3.南京农业大学不动产研究中心，江苏 南京 210095）

关键字：土地利用；新增建设用地；地方政府；策略互动；空间计量

1 引言

2013年，全国建设用地现状总面积为3 745.6万hm2，已经超出2020年规划控制指标21.6万hm2①2016年原国土资源部对《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》进行调整，本文采用的土地利用规划指标数据均为调整之前的数据。。2014年3月21日发布的《国家土地督察公告》揭露2013年某些省份的建设用地规模已突破2020年的规划指标的事实。虽然规划本就存在多种不确定因素，但是原规划15年的用地量仅在几年内即消耗完则是非常值得关注的问题。由于存量建设用地的利用不增加建设用地总规模，建设用地规划指标被突破主要是新增建设用地扩张所导致。2013年12月中央城镇化工作会议首次强调，新型城镇化要“严控增量，盘活存量”。随后，全国国土资源工作会议多次提出建设用地需要“严控增量，盘活存量”。国家一系列政策均明确向存量土地要发展的思路。然而，中国土地市场网数据统计显示，2010—2013年出让的新增建设用地面积占全部建设用地的比例均值为82.79%，而2014—2016年该比例达到84.13%。在新增建设用地扩张严峻，甚至突破规划的现实背景下，国家宏观政策多次强调严控增量土地，新增建设用地扩张却不降反增，因此，有必要深入探索地方政府为何如此倾向扩张新增建设用地。

近年来，探索城市建设用地扩张原因一直是研究热点。相关研究从经济发展、人口规模、工业化、城镇化等社会经济因素方面揭示其原因[1-3]，也有研究从财政分权、官员晋升考核、土地制度、政府制度等体制方面探索其机制[4-5]。但这些研究均集中在单一地方政府层面，随着研究的深入，有学者注意到地方政府之间存在利用建设用地开展策略互动的行为，争相出让建设用地[6]。例如，DENG研究表明相邻城市争相扩大城市用地规模来实现经济快速发展[7]；HUANG等研究发现地方政府为吸引资本争相低价出让更多工业用地[8-9]；罗必良和黄凌翔等研究表明地方政府之间的土地出让政策存在策略互动影响[10-11]；较多研究通过实证检验均得出类似结论[12-14]，说明地方政府出让建设用地存在策略互动影响的观点得到较多学者认可。因此，探索宏观层面城市建设用地扩张驱动因素，不能局限在社会经济、体制制度等因素，也不能仅局限在单一政府层面，还需要考虑地方政府之间的策略互动。

然而，已有研究存在以下不足：（1）就城市建设用地扩张的研究主题而言，已有研究主要集中在探索全部建设用地扩张，缺乏区分存量用地探索城市新增建设用地扩张的原因；（2）就研究城市建设用地扩张的视角而言，已有研究均集中在单一地方政府视角，虽然对地方政府之间土地出让策略互动的研究逐渐增多，但是基于策略互动视角分析城市新增建设用地扩张凤毛麟角；（3）就地方政府之间策略互动的工具而言，已有关于建设用地策略互动的研究，均未区分新增建设用地与存量建设用地，尤其缺乏对新增建设用地数量维度的分析，由于存量建设用地开发成本高、周期长等因素，地方政府在数量上偏好新增建设用地明显，因此有必要对地方政府在新增建设用地数量维度的策略互动展开分析。

本文基于地方政府之间利用新增建设用地策略互动的视角分析中国城市新增建设用地扩张的原因，弥补上述研究不足，并利用中国土地市场网232个地级市2007—2016年的城市新增建设用地数据，借助空间计量分析工具开展实证分析。

2 分析框架

构建分析框架之前，需界定“策略互动”内涵。地方政府策略互动行为研究发源于公共经济领域，西方一些学者研究发现地方政府在税收竞争方面存在策略互动，即为争取税基，地方政府会根据周边地区竞争对手的税率，对自身的税率进行必要的调整[15-17]。在此基础上，策略互动逐渐被归纳为本地区地方政府会随着相邻地区的行为变化而做出与其相同或相反的策略选择，因此，本文策略互动是指地方政府的土地出让行为会根据相邻地方政府的土地出让行为变化而进行策略调整。

地方政府策略互动理论主要有三个假说。第一，BRUECKNER提出地方政府实施的政策可以对相邻地方政府产生影响[15]。中国地方政府增加建设用地吸引投资、促进发展的行为决策会使相邻地方政府产生模仿或搭便车的空间互动效应[7]。第二，TIEBOUT提出资源流动假说[16]，认为地方政府为吸引流动资源展开竞争。由于流动资源的逐利性、有限性，中国地方政府之间需要为吸引更多资源与资本到本辖区而竞争[5]。第三，BESLEY和CASE提出标尺竞争假说[17]，认为投票者利用相邻地区实施的政策作为一个标尺衡量本地政府的表现。虽然中国不存在居民投票来评价政府好坏，但由中央政府依据经济发展相对好坏评价、提拔地方政府官员的机制，足以导致地方政府经济行为并非独立决策，即其会密切关注竞争对手的经济绩效[6]，为避免落后于竞争对手，不可避免为更多财政收入、更好的经济发展而展开竞争[5]。

中国地方政府之间策略互动的目的是为吸引资本到本辖区，实现经济增长和财政增收。由于地方政府控制城市土地一级市场的土地供应权，出让建设用地是地方政府引入资本的重要政策工具。无论地方政府是自身利益最大化的理性经济人假说或是提供最优公共服务的社会福利最大化者的假说，地方政府都存在足够的动机出让较多数量的建设用地来吸引资本。工业用地数量直接影响企业是否进驻辖区及其用地成本，从而间接影响到企业的利润、职工工资和人口流动；商住用地数量可以直接影响房地产价格、居住成本，进而影响财政收入以及公共服务质量。由于建设用地供给影响上述众多与资本息息相关的因素，根据资本流动的利差决定论，资本的流动必然受到影响[16]，并且资本是有限的、是逐利的，竞争的存在导致地方政府出让建设用地的行为会根据相邻地方政府的土地出让行为变化而做出策略调整。

中国地方政府之间进行策略互动，与一些西方国家利用税收为工具不一致，出让建设用地是其重要手段。在新增和存量建设用地选择过程中，具有经济人特性的地方政府更偏好新增建设用地。主要原因是：首先，从成本角度看，新增建设用地成本低，而实施城市更新利用存量建设用地成本高。任何不确定因素，如既有土地使用人不同意拆迁等，都可能影响存量土地利用时序，导致成本进一步增加。其次，从利益均衡机制看，存量土地涉及利益面广、利益关系复杂。存量土地使用权往往分散在土地使用者和开发商，话语权和决定权不仅仅掌握在地方政府手中，地方政府偏好的行为受到较多约束。如图1所示，单价上，存量建设用地单价与新增建设用地单价之间差距有逐渐增大的趋势；数量上，新增建设用地占全部建设用地面积的比例大于80%，地方政府的新增建设用地偏好十分明显。

基于上述分析，本文认为，地方政府之间存在策略互动行为，而城市新增建设用地是地方政府开展策略互动的重要工具；并且地方政府之间为吸引更多资本到本辖区，实现更好的经济发展、财政增收，表现出争相出让更多数量新增建设用地的正向策略互动，不可避免导致城市新增建设用地规模扩张。

图1 新增与存量建设用地单价及新增建设用地面积占比①与下文一致，统计城市的个数为232个地级市。Fig.1 The unit prices of the newly-added and extant construction land and the proportion of the area of newlyadded construction land

3 方法与数据

3.1 实证方法

本文基于策略互动视角分析城市新增建设用地扩张，实证策略与步骤如下：第一步，识别地方政府出让新增建设用地策略互动行为是否存在；根据已有研究[6，8-10]，地方政府出让建设用地策略互动行为，可以用空间计量模型识别。第二步，对策略互动与新增建设用地扩张的关系进行描述统计分析；莫兰指数可以识别哪些地区策略互动程度强，哪些地区弱，通过对比分析强弱地区的新增建设用地扩张数据，一定程度可以反映策略互动与城市新增建设用地扩张的关系。

由于空间滞后模型（SLM）和空间误差模型（SEM）均可由空间杜宾模型（SDM）简化而得[18]，因此，构建一个SDM来阐述空间计量模型如何识别策略互动：

式（1）中：Y是被解释变量；W是空间权重矩阵是被解释变量的空间滞后项，表示地区i和地区j的被解释变量的交互影响；ρ是空间自回归系数，是本文关注的重点，若ρ大于零，则存在正向策略互动影响，若ρ小于零，则存在负向策略互动影响；β是解释变量回归系数；X表示解释变量矩阵为解释变量空间滞后项；θ是解释变量的空间相关系数；λ和μ表示个体和时间固定效应；ε是误差项。

本文选取相邻权重矩阵作为空间权重矩阵[18]，即如果城市相邻（城市i和城市j共享一个边界或者顶点）则权重赋值为1，否则为0。原因是，较多相关研究均采用该空间权重矩阵[7-9，14]，而且由于相邻城市禀赋比较相似，地方政府为引资，往往是在相邻城市之间展开竞争，相邻城市的空间互动策略更明显。由于省行政区划的存在，可能省际之间相邻城市的互动影响与省内城市之间互动影响存在差异，因此，设置两种矩阵，一个是忽略省边界的空间权重矩阵（Wno），只要城市相邻即赋值为1；另一个是考虑省边界的空间权重矩阵（Wyes），省内相邻城市赋值为1，不同省份的城市即使相邻也赋值为0。本文对空间权重矩阵按照行进行标准化，因为标准化之后可以解释平均空间溢出效应。

3.2 变量与数据

空间计量模型中的被解释变量是地方政府出让城市新增建设用地数量，用城市新增全部建设用地数量表示（NCL，单位：hm2）。根据现有研究[5，19-21]，为减少遗漏变量带来的偏误，基于宜精不宜多的原则，解释变量主要包括制度因素和城市发展特征因素两大方面。

制度因素主要包括：（1）财政激励（FI，单位：亿元），用财政赤字规模表示，赤字规模越大，激励程度越大，吴群等研究表明财政激励是地方政府依赖出让建设用地的重要原因[5]。（2）晋升激励（PI，单位：年），主要是来源于以GDP为导向的晋升考核机制，用党委书记任期来衡量，任期越短，晋升空间越大，受到的激励越大，出让新增建设用地数量越多[19]。（3）土地错配（Misall），考虑该变量是因为中央政府基于区域均衡的角度，2003年以后建设用地配置在空间上实行倾向中西部城市或者中小城市的政策[20-21]，这种供给行为倾向导致建设用地供给数量与经济发展不匹配，形成错配，可能造成新增建设用地扩张；土地错配衡量方式为：Misall=（本城市新增建设用地/全部样本城市新增建设用地之和）/（本城市GDP/全部样本城市GDP之和）。

城市发展特征因素主要包括：（1）经济发展（GDP，单位：亿元），用地区生产总值表示；（2）人口数量（POP，单位：万人），用年末常住非农人口数量表示；（3）基础设施建设（ROAD，单位：万m2），用市辖区道路面积表示，由于道路面积只能获取市辖区数据，因此该变量数据为市辖区层面。这些因素均反映一个城市发展的特征，是影响建设用地出让数量的基本且重要的因素[5，19-20]。

本文选取2007—2016年232个地级市进行实证分析。首先，由于本文分析新增建设用地扩张，考察其突破规划指标的现状；从293个地级市规划、国土等部门的官方网站，只能下载到232份包括新增建设用地指标的地级市土地利用总体规划（2006—2020年）。其次，城市新增建设用地数据来源于中国土地市场网，其涵盖各个城市2007年以来出让的新增与存量建设用地。实证样本收集中国土地市场网全部建设用地1 213 414条，其中新增建设用地651 552条。财政收支、GDP、人口、基础设施等数据来源于《中国城市统计年鉴》。党委书记任期数据来源于人民网、政府官方网站、百度百科等网站，由笔者收集整理而得，共整理660位地级市党委书记简历，覆盖2007—2016年232个地级市。限于篇幅，变量统计描述省略。

4 结果分析

4.1 城市新增建设用地策略互动识别

首先，进行LM和LR统计量检验，结果显示应该采用双固定效应的空间计量模型进行估计①限于篇幅，该结果未列出，若需要可向笔者索取。。其次，进行Wald和LR统计量检验来确定哪种空间计量模型（SAR、SEM和SDM）更合适。表1列（1）—（3）报告了三种空间面板模型的估计结果，这些模型的估计均采用双固定效应，并且都是用最大似然估计进行的；表1列（3）的Wald和LR统计量检验结果显示，SDM更合适。最后，进行Hausman检验来确定固定效应或随机效应，结果显示随机效应在1%的显著水平下被拒绝（估计值为1 389.270 7，自由度为13，P＜0.01），意味着固定效应模型更合适。ELHORST研究表明，当采用包含双固定效应的SDM进行面板数据分析时需要进行参数偏差矫正[22]。偏差矫正后的SDM回归结果报告在表1列（4），与列（3）结果基本一致，一定程度上说明回归结果是稳健的。

表1列（4）的第一行报告了空间自相关系数ρ等于0.191 7，在1%水平上显著。由于对空间权重矩阵进行了标准化，所以该系数表明相邻城市新增建设用地数量平均变化1%将会引起本地城市新增建设用地数量0.191 7%的同向改变，即地方政府出让新增建设用地的正向策略互动行为显著。基于考虑省边界空间权重矩阵（Wyes）的SDM回归结果显示空间自相关系数ρ等于0.179 9，进行偏误矫正后ρ等于0.183 4，二者均在1%水平上显著②限于篇幅，基于考虑省边界空间权重矩阵（Wyes）的回归结果未列出，若需要可向笔者索取。；一方面，该结果进一步证实地方政府出让新增建设用地的正向策略互动行为显著存在；另一方面，利用Wyes回归结果的空间自相关系数（0.183 4）显著小于利用Wno的回归结果（0.191 7），可能的原因是，考虑省边界的空间权重矩阵割裂了省际的城市之间可能存在的策略互动网，导致空间自相关系数偏小，不能全面反映出城市之间的策略互动，因此，下文均分析采用Wno的回归结果，即表1的结果。

由于存在空间自相关，SDM估计出的解释变量回归系数不能表示边际影响[18]。根据ELHORST的研究[18]，可以估计直接效应来量化解释变量对被解释变量的影响。直接效应的结果如表1列（7）所示，可以看出，财政激励（FI）的回归系数显著为正，表明财政压力越大，城市新增建设用地扩张越多，这与现有研究基本一致[5，9]。晋升激励（PI）的回归系数不显著；外商直接投资在已有研究中常用来衡量晋升激励，引资越多竞争越激烈[5]，用外商直接投资（FDI）代替党委书记任期变量衡量晋升激励，SDM回归结果和直接效应如表1列（5）、（6）和（8）所示，可以发现晋升激励不显著，而其他变量系数与列（3）、（4）和（7）基本一致。土地错配（Misall）对新增建设用地（NCL）有显著正向影响，表明中央政府配置建设用地在空间上的偏好是新增建设用地扩张的一个重要原因。经济发展（GDP）对新增建设用地（NCL）有显著正向影响，并且经济发展的回归系数最大，表明经济发展是城市新增建设用地扩张的主要原因。这与现有研究基本一致[5-6，13，21]，也符合客观现实，即经济高速发展对新增建设用地需求较大。

4.2 策略互动与城市新增建设用地扩张

上节实证结果显示地方政府出让新增建设用地在数量上存在显著正向策略互动，争相出让更多数量新增建设用地的直接结果就是新增建设用地快速扩张，换言之，上文SDM的回归结果已经可以说明策略互动是城市新增建设用地扩张的一个重要原因；为进一步给策略互动与城市新增建设用地扩张的关系提供更直接的经验证据，本文借助莫兰指数散点图进行统计分析。

表1 空间面板模型回归结果Tab.1 Estimation results of spatial panel data models

首先，统计分析哪些城市存在比较显著的正向策略互动。莫兰指数散点图是一个可视化工具，可以直观显示空间自相关情况[22]，其4个象限代表4种空间自相关：第一象限是高—高集聚，第二象限是低—高集聚，第三象限是低—低集聚，第四象限是高—低集聚[22]。（1）使用GeoDA软件，得出2007—2016年间“新增建设用地数量（NCL）”均值的全局莫兰指数散点图（图2），莫兰指数为0.210 3，序列经验方法检验结果显示其在1%的水平上显著，说明新增建设用地出让行为具有显著的正向空间自相关，验证了空间计量结果的稳健性。（2）位于莫兰指数散点图（图2）第一象限和第三象限的城市数量分别为90和69；位于第二和第四象限的城市数量之和为73①限于篇幅，莫兰散点图的空间分布图未列出，若需要可向笔者索取。。90个高—高集聚的城市主要集中在东部沿海和经济发展相对较快的中部地区，最明显的是长江中下游的省市，这些地区地方政府出让新增建设用地竞争较为激烈，即策略互动程度较强。69个低—低集聚主要集中在黑龙江、辽宁与吉林接壤地区、关中—天水经济区、成渝经济区、广西北部湾经济区等中西部城市，这些地区是国家近年实施西部大开发、振兴东北等国家级战略的重点规划区，在高层战略的激励下地方政府存在策略互动，但这些地区经济发展水平略低于东部沿海和长江经济带，其互动程度相对较弱；73个低—高（高—低）集聚主要集中在黑龙江与吉林接壤地区、山西、河南、广西中部地区等中西部地区，这些城市新增建设用地空间相关性不显著，可能由于这些地区是农业主产区或是能源资源存储大省，新增建设用地的增加受到较多约束。上述分析结合空间计量结果中的经济发展（GDP）对新增建设用地（NCL）影响的回归系数最大，可以说明经济发展越好的地区正向策略互动越明显。

图2 莫兰指数散点图Fig.2 The Moran’s scatter plot

图3 策略互动与城市新增建设用地扩张程度Fig.3 Strategic interaction and the scale of newly-added urban construction land expansion

其次，分析策略互动与新增建设用地扩张的关系。将位于第一象限的城市，赋值为1，即这些城市存在显著正向策略互动，否则赋值为0。整理232个城市2006—2016年新增建设用地面积累计值②2006年新增建设用地数据来源于《中国国土资源统计年鉴》，其余年份数据来源于中国土地市场网。，绘制图3（策略互动与否的图例是“柱状”，城市数量多导致其显示为“线状”）。可以直观看出，存在显著正向策略互动的城市，新增建设用地现状规模普遍较大。统计分析发现，存在显著正向策略互动的城市2006—2016年平均每个城市增加新增建设用地19 672.37 hm2，而策略互动不显著的城市2006—2016年平均每个城市增加新增建设用地12 239.40 hm2，前者比后者高出60.73%。结合前文空间杜宾模型证实正向策略互动显著存在的结果，该统计结果可以说明新增建设用地正向策略互动是导致新增建设用地扩张的重要原因。

最后，基于新增建设用地突破规划现状的数据考察新增建设用地扩张程度。图3可以直观地发现，2006—2016年累计新增建设用地现状值大于2020年规划新增建设用地指标的城市，策略互动“值”多数均为1，说明新增建设用地现状突破规划的城市基本都存在显著正向策略互动。统计分析发现，存在显著正向策略互动的城市中47.78%的城市截止到2016年累计新增建设用地已经突破2020年规划控制指标，如果把即将突破规划的城市（现状与规划的比值大于0.8）统计在内，该比例达到70%。上述结果显示新增建设用地扩张形势严峻，甚至突破规划，一定程度上说明土地利用规划在调控新增建设用地扩张方面缺乏科学性与法律约束力。

5 结论与政策建议

本文基于地方政府策略互动理论构建地方政府新增建设用地扩张分析框架，利用2007—2016年232个地级市数据，采用空间计量模型对地方政府新增建设用地策略互动实证分析，进而结合土地利用总体规划（2006—2020年）中新增建设用地控制指标数据，对城市新增建设用地扩张的现状及其与策略互动的关系进行统计分析。主要研究结论如下：（1）地方政府在新增建设用地数量上的正向策略互动行为显著存在，即地方政府出让新增建设用地的数量不仅受到城市自身状况影响，而且会随着相邻地区地方政府新增建设用地数量变化表现出同向变化；（2）地方政府之间存在显著正向策略互动的城市新增建设用地扩张明显，其扩张规模比策略互动不显著的城市高60.73%，并且存在显著正向策略互动的城市中，47.78%的城市截止到2016年新增建设用地已经突破2020年规划控制指标；（3）财政激励对城市新增建设用地扩张有显著正向促进作用，土地错配加剧城市新增建设用地扩张；（4）经济发展好的区域正向策略互动更明显，城市新增建设用地扩张也越严重。

基于上述研究结论，在控制城市新增建设用地扩张方面，得到如下政策启示：

（1）针对新增建设用地扩张现状而言，地方政府之间存在正向策略互动的城市新增建设用地扩张形势严峻，甚至突破规划控制指标，亟需加强土地利用总体规划的科学性与法律约束力。2019年5月23日，国务院发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，如果国土空间规划的编制、审批、实施、监管能够真正实现国家意志，建立起权威、法定、科学的规划体系，那么国土空间规划对城市新增建设用地扩张将具有显著的控制约束作用。

（2）针对地方政府策略互动的工具而言，地方政府可以利用新增建设用地为工具开展策略互动得益于当前的土地制度。长期来看，2019年8月26日审议通过的《中华人民共和国土地管理法》修正案，在集体经营性建设用地入市和征地制度改革等方面有重大突破，一定程度可以削弱地方政府对土地一级市场绝对控制权，减弱地方政府利用新增建设用地为工具开展策略互动，但短期内较难起到立竿见影的效果，并且依赖中央、地方及其相关部门制定、完善《土地管理法实施条例》等相关配套法律规章，来确保新法律制度正确有效实施。短期来看，可以考虑建立激励机制，加大力度鼓励并支持开发利用存量建设用地。

（3）针对部分影响城市新增建设用地扩张的因素而言，需要减弱地方政府面临的财政激励，可以考虑在新一轮财税体制改革过程中，赋予地方政府更多财权。另外，需要纠正土地错配，使建设用地指标在区域间、城市间的分配更加科学、合理。

（4）针对地方政府之间存在策略互动行为而言，调控新增建设用地扩张，不可忽视地方政府间的策略互动。鉴于经济发展较好的城市之间策略互动更明显，可以优先调控区域内经济发展较好的城市，借助其策略互动关系网达到事半功倍的调控效果。

限于文章篇幅，本文有两个内容未能深入展开，即存在两个研究不足①非常感谢外审专家提出此两点研究不足，为后续研究指明了方向。：一是缺乏对不同用途建设用地展开分析；二是对于哪些因素导致地方政府策略互动行为产生，缺乏深入的挖掘与实证探索。以上两点是继续本研究的可行方向。