县级融媒体中心融合现状

陈国权

2018年8月21日召开的全国宣传思想工作会议上，习近平总书记提出 “要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”。做好县级融媒体中心建设，是统一思想认识、凝聚社会共识的迫切要求，是提升基层媒体传播力、引导力、影响力、公信力的迫切要求，也是更好服务群众、满足群众美好生活需要的迫切要求。我们要深刻认识当前县级融媒体发展存在的突出问题，从机构设置、技术支持、人员资源、政策保障等方面进行深入变革。

一、当前县级舆论格局构成及融媒体中心建设的紧迫性

根据国家统计局的数据，2018年全国共有县级行政区2851个。其中，县级市375个、县1335个、自治县117个。

县级媒体格局中，广播电视是相对强势的力量。1983年中央37号文件明确了“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的广电体制，形成了县级媒体的基础架构。目前，县级广播电视播出机构1916座，约占全国广播电视播出机构的74.1%，基本上除了市辖区外的所有县都拥有广电播出机构。这就使当前的县级融媒体中心建设中，无论是标准的设立，还是建设主体、建设方向，都以广电为主。

报纸总体上相对弱势。2003年在对报刊的治理整顿中，258家有全国统一刊号的县报被注销，全国只保留了51家县市报的刊号，但由于县级依然存在的传播需求，大量以“今日”为开头的没有统一刊号的县级报纸存在于全国绝大部分的县区。这些报纸没有刊号，赠送订阅，成为县级融媒体中心的重要组成部分。

我们在调研中能深刻感受到县级党委政府对县级媒体的迫切需求，这种需求在新媒体时代找到了出口。基本上所有的新媒体形态，县级媒体都有涉及。据调查，60%县级媒体拥有三种以上的媒介形态；在今日头条、一点资讯等第三方平台开通了官方账号的有45.1%的县；有579个县拥有新闻客户端，覆盖率达30.96%，占比达87.54%；共计1637个县开办了微信公众号。这已成为县级舆论格局的重要一环。

但是，目前县级舆论格局的最大变量是地方自媒体，包括政务媒体和个人自媒体。县级移动、电信、联通及局以上部门，一些社会团体、企业、个体，都利用新媒体搭建自己的自媒体平台。这些自媒体分食了县域体制内媒体的内容流量与广告资源，而其中的谣言、软文、色情、暴力等负面内容严重干扰了良性舆论格局建构。县级融媒体中心建设也因此更显迫切。

二、县级融媒体中心建设进度的层次分类

2018年9月，在浙江长兴传媒集团召开的县级融媒体中心建设现场推进会上，中宣部对县级融媒体的建设提出新要求：“2020年底基本实现在全国的全覆盖，2018年先行启动600个县级融媒体中心建设”。

截至目前，已有北京、天津、福建、贵州四个省市的所有县全部建成县级融媒体中心，有上海、江苏、浙江、河南、四川、宁夏、江西、湖南、甘肃等九个省市大部分的县建成县级融媒体中心，2019年底将实现全覆盖。

当然，目前县级融媒体中心建设的第一阶段主要就是各个媒体平台的物理融合，也就是增加新闻信息平台的数量，而对于机制变革、内容体制、盈利模式等则着力不多。而且，就“建成”二字，各县也有不同的理解与实践。按照各个县级融媒体中心的建设进度来划分，有以下四种类型，也是四个不同的发展阶段，目前，这四个发展阶段在不同的县同时存在。

一是挂牌。北京市2018年8月，所辖的16个区县的融媒体中心就已“全部建成”，但是，根据课题组的调研，除了昌平、朝阳、大兴几个区县之外，其他的区县所谓的“建成”仅是挂了一块牌子，或者是成立了一个机构，在内容、平台、生产流程、人员、机构等方面并没有实现真正的融合。福建省84个县在2018年底都实现了挂牌，但除了三明、尤溪等少数几个县市之外，大部分的县如安溪、德化等都仅仅只有成立仪式，机构没有整合，机制也没有改革。

二是整合。整合形成的县级融媒体中心为内控型融媒体中心。指整合县域内报社、广播电视台、网站、报道组等传统意义上的媒体资源。整合多个单位为一个“融媒体中心”，进行统一管理、指挥、调度，形成“一个产品、多个出口、多元传播、全范围覆盖”的传播格局。较早试点的县级融媒体中心一般都采用这种模式，比如北京的延庆、丰台、昌平等。

三是聚合。聚合形成的县级融媒体中心为聚合型融媒体中心。指不仅整合传统范畴的媒体资源，还以聚合政务自媒体、社会自媒体，搭建平台、生产内容，实现统一管理、统一发布。比如浙江长兴、江西高安、河南项城、河北辛集等。江苏邳州建立的“政企云”，全市有45家乡镇、企事业单位入驻。聚合型融媒体中心也可以分为两种：一种是监管型，负责管理入驻的政务自媒体、社会自媒体，仅做内容审核；一种是托管型，全面托管各部委办局、乡镇、街道、企事业单位的自媒体，统一运营，并收取一定费用。

四是服务。服务型融媒体中心不仅整合了各种媒体资源，也聚合了政务自媒体、社会自媒体等资源，还增加了服务功能，真正实现了“引导群众、服务群众”的要求。这是成熟样态的县级融媒体中心，也是县级融媒体中心建设的较高要求，较早实现这个功能的样本是甘肃玉门。甘肃玉门融媒体中心在优化传播能力的基础上，强化服务功能，为用户提供公共服务和生活服务。此外，浙江安吉县助力“智慧安吉”建设，建设全县的信息网络和视频监控平台，将新闻传播、政务信息、民生信息和社会治理等都集中在这个平台。人民群众可以通过电视机顶盒，了解村务公开信息，享受衣食住行玩乐购等便民服务，既可增收，也为延伸服务和产业发展奠定基础，用服务增加县级媒体造血能力。

三、县级融媒体中心“云”平台合作模式的进阶

无论是推进进度，还是规划设计、模式选择，县级融媒体中心建设一般都是以省（自治区、直辖市）作为建制单位。

在县级融媒体中心建设中，县级媒体并没有掌握多少资源，技术、人才、内容等方面都比较欠缺，因此，“借力”成为很多区县的主要建设思路。而“借力”的对象，除了技术公司，主要是中央媒体和省市级媒体。

省市级媒体和中央级媒体在助力县级融媒体中心建设中，一方面，可以将传播触角延伸至“最后一公里”；另一方面，也可获得转型发展中难得的资金。比如，县级融媒体中心入驻“赣鄱云”，第一年入场费70万元，以后每年45万元维护费用，仅这一项，一年将给江西日报社带来4000多万元的营收。利益让县级融媒体中心建设主导权，也就是“云”平台的竞争越趋激烈。按照省的建制，有以下三种“云”平台合作模式。

一省多“云”自由竞争。省委宣传部并未对县级融媒体中心采纳哪种“云”平台模式进行规制，一个省内县级融媒体中心的平台建设呈现出自由竞争的“乱象”。比如北京，有采用人民网技术的，也有采用技术公司技术的，市里没有一个统一的规划与方案。江西省也是如此，已建成融媒体中心的96个市县区都使用了媒体融合软件平台，其中“赣鄱云”平台建设68家，“赣云”21家，商业技术公司建设6家，南昌市自建6家，新华社建设1家，甚至还有三个县同时使用了“赣鄱云”与“赣云”平台。多平台的呈现，不利于集约化建设，造成资源浪费与标准不一，不利于全省整合和管理，增加了省级融媒体中心融合的成本与难度，但另一个方面，有利于市场竞争，有利于提升县级融媒体中心的服务质量和水平。

一省多“云”有限竞争。面对这种“乱象”，一些省也在努力规范平台建设。云南省就给各个“云”划分了“势力范围”：由云南日报报业集团建设54家，云南广播电视台建设51家，昆明日报报业集团建设昆明市辖区内的14个区县的融媒体中心，新华社承担建设10家。这种模式避免了竞争，但不利于提升县级融媒体中心服务。浙江省委宣传部要求，县级融媒体中心不允许与社会公司合作，必须且只能与浙江广电、浙江日报合作建设，方能通过验收，这样浙江各县就只能选择“天目云”或“中国蓝云”，但作为与省级媒体有着各种利益关系的县级媒体而言，这样的选择太难了。

一省一平台。为避免所谓的广电、报业谁来主导县级融媒体中心建设的争议，中宣部已明确了县级融媒体中心建设“一省一平台”的原则。山西广播电视台和山西日报社2017年共同成立山西云媒体发展有限公司，广电占股51%，报社占股49%，建设了山西媒体指挥云平台，承担山西全省县级融媒体中心建设省级技术平台、省级总控平台职能。山东、内蒙古、云南、贵州等，也都从省委宣传部层面，硬性规定统一平台，统一标准入驻，上海更是建立了统一平台，各区县“拎包入住”就可以。这种模式从源头上避免了重复性建设、竞争性建设的问题。有利于更好地整合全省媒体资源，实现省市县三级联动贯通，有利于全省县级融媒体中心建设“统一建设，一体推动”的一盘棋，让县级融媒体中心建设更具成效。

四、县级媒体整合所面临的难题

立足于解决县级媒体重复建设问题的县级融媒体中心建设，当前面临的最迫切的是报纸与广电合并将要导致的一系列问题。

一是机制问题，是否施行企业化管理。由于发展进程的不同，广电与报社在合并趋势的当下并没有站在同一起跑线上，调研组发现一个规律，凡是发展程度高、经营能力较强的媒体一般都实行企业化管理，而发展程度低，经营能力较差的媒体一般都属全额拨款事业单位。媒体机制的选择都是自觉行为，[1]意识形态的属性有利于媒体在不能够维持“生计”时寻求拨款扶持。县级、市级广电由于没有上星频道，普遍经营能力较差，大部分都属全额拨款事业单位，经济活力不够，动力不足；而一些县级、市级报纸则由于立足于本地，形成垄断优势，特别是江浙的拥有较强经济基础的有刊号的县市报，经营能力普遍较高，全部实行“事业单位，企业化管理”机制。另外，还有一些以“今日”为开头的大量的没有刊号的县级报纸，则属于全额拨款事业单位。

二是编制问题，将会以人才流失作为代价。编制问题，实际上是机制问题的影响延续。实行企业化管理的媒体一般施行“同工同酬”，即使有编制的区别，很多时候都是档案封存，薪酬只看绩效，员工收入差距不大，而且是“多劳多得、少劳少得”所产生的差距。而在全额拨款事业单位中，事业编制、企业编制、部聘、台聘、劳务派遣等编制非常复杂，待遇相差极大。合并之后的媒体中心无论采用哪一种经济机制，都会由于导致某一方的利益受损而遭受抵制。此外，无论是事业编制单位还是企业化管理单位，都有大量的编制外的聘用人员，媒体的大部分工作还需要这部分人来干。比如东阳日报在采编一线的54人中，39人是聘用制合同工。如果不能留住这批人或者留下后消极怠工，对新组建的融媒体中心来说，将会面临难以正常运作的尴尬。如果按照机关事业单位的方法考核，会迫使目前非事业编制但是单位骨干的一批人离职，也会使新单位失去活力。

三是编制差距导致的待遇问题。这是合并过程中员工反映最强烈的问题。多个单位，营收能力完全不一样，有效益好的，也有效益差的。效益差、收入低的单位员工对于合并欢欣鼓舞，而效益好、收入高的单位员工对于合并之后待遇被拉平的担忧很容易就形成对于合并的抱怨，影响合并后不同单位的团结与稳定。

四是精简问题。本来是以避免重复建设，聚焦传播力而推行的多媒体整合，遇到的最难解的题目就是精简问题。作为财政全额拨款单位的一些媒体，这些年来积累了大量的冗员。多个单位的冗员通过整合，体量变得更为庞大，问题变得更为复杂。

最让人忧心的是，大部分广播电视台的人员都比较庞大。比如，丹阳日报社目前有80多人，但丹阳广播电视台有300多人，整合之后，媒体中心就有400多人。去冗员成为整合之后的首要问题。此外，还有机构臃肿的问题，在改革中，机构越改越多，层级繁多，效率低下。整合之后，这种负效应可能被继续放大。如某日报社印刷厂是经市委常委会批准由原市委印刷所整建制移交组建的，属事业单位、企业化管理，实行独立经营、自负盈亏。该厂现有在编人员34人，资产为负数，经营举步维艰。从2011年底开始，人员工资、社保均由报社负担，成为拖累报业发展的一大“包袱”。

五、改革没有到位，机制较为落后

县级融媒体中心建设中，机制落后的表现在其矛盾性。媒体主管领导主张县级融媒体中心改革“媒体优先”、先试先行，但各类监管者则认为政策面前应对所有事业单位一视同仁，一把尺子量到底。

编制紧张、复杂。人才缺乏已成为制约县级媒体发展的重要因素，编制问题则是引进人才的一大壁垒。编制复杂也是影响县级融媒体中心建设推进的一大难题。一个县级电视台内有两三种不同的编制，不同编制不同待遇，很难留住没有正式编制的人才。河北张家口宣化区试图整合区内三家媒体，但三家媒体的人员编制、身份都很复杂，全额事业、差额事业、企业、聘用、劳务派遣等问题很难处理。

绩效考核不成熟。强调绩效考核与业绩贡献的企业化分配机制与传统事业单位强调总量稳定的资历性工资结构难以匹配。县级融媒体中心建设要求具有较大考核权，实现被考核者的业绩贡献和绩效激励挂钩；但对于采用全额拨款事业单位体制的媒体而言，如果将在编人员全部列为全额拨款编制，那么目前政策对全额拨款事业编制人员的工资结构及发放金额都有详细的政策依据和财政预算，并且落实到人，否则就是违规发放。

一些县级融媒体中心也有绩效考核制度，但是工资浮动部分差额很小，员工根本不在乎，基本上起不到奖优罚劣的作用。在一些有多种编制的单位，就出现事业编制的不干事，还拿钱多；编外、企业编制的干活多，却拿钱少的现象，分配不均，人员积极性难以调动。

有些县还将媒体绩效考核、参赛评奖的奖励金当成滥发津补贴而制止，这实际上将媒体的特殊性与公益事业单位的基本性质人为割裂，一定程度上挫伤了采编人员的积极性。

缺乏晋升晋级通道。县级融媒体中心普遍平台规模小，激励的政策制度不完善，很难留住专业采编、技术人才。在流失员工中优秀人才占比越来越高。他们大多以跳槽、公务员考试等方式去其他待遇更好、机会更多的单位。另外，县级融媒体中心整合机构还带来干部职数大幅压缩的问题。按照现在的政策，整合后的事业单位，如果领导管理岗位超编的，一般只减不增，“退一缩一”，逐年消化，这样一来，年轻干部成长的天花板就大幅降低，晋升无望，自然对这样的整合改革有抵触心理，未来干部老龄化也将愈演愈烈。

六、财政保障有限，“造血”功能微弱

县级融媒体中心建设建成之后，必须解决如何生存的难题。各地财政在县级融媒体中心成立初期拨付了部分设备、软件及场地建设的基础费用；但后期运维成本会更大，需要持续投入。但是，大部分县级融媒体中心自身的“造血”功能微弱，恐无法维持。调研中发现，大部分县级融媒体中心市场意识不强，没有清晰的赢利模式，也没有打算成立公司来运营融媒体中心业务，观望情绪较浓，等靠要思想严重，造血功能不足。

财政扶持与拨款因县而异。目前县级融媒体中心建设的“典型”大多是经济基础较好的县的媒体。与这些典型相比，在全国2851个县中，绝大部分经济发展情况一般，当然还包括贫困县，这些县的县级媒体经济状况较差，甚至有些捉襟见肘，不可能另外拿出钱来支持县级融媒体中心建设。江西某新闻客户端总编辑说：“江西省有25个县依靠省级财政补贴的40万元建设县级融媒体中心，一些县还直呼承担不了。”山西某县新闻中心主任坦言：“县级融媒体中心建设如果没有财政的扶持，就很难持续；但我们县不可能拿出钱来。”一些县级媒体“吃饭经济”都存在问题，遑论建设。

广告形势依然严峻。目前来看，广告是县级融媒体中心形成“造血”功能的关键，但是，县级媒体广告形式越来越少，极少有品牌广告投放，留给县级媒体最多的只能是医疗广告、购物广告，也受制于广告审查越来越严格的影响；加上各县的户外广告、LED广告、自媒体公众号等的蚕食，县级媒体的广告形势越来越糟糕。调研中发现，成立融媒体中心并没有使广告下滑的情况得到有效改善，2010年抚州市临川区电视台的广告总收入有100万元，2018年9月成立了融媒体中心，但广告却滑落到50万元。一些县的融媒体中心成立后，依靠政务广告的收入也获得了一定的增长，但依然是行政加持，真正的市场化因素很少。

其他产业收入微薄。县级融媒体中心另外一个经济来源是有线网络收入。但世纪之交的“台网分离”改革中，县级网络公司收归省网络公司垂直管理，这使大部分县级媒体失去了最大的营收来源。湖州市的长兴、安吉、德清是三个台网没有分离的县，其中，长兴2017年广电网络收入4000万元，广告收入3800万元；安吉广电网络收入3000万元，广告收入只有1500万元；德清广电网络收入3000万元，广告收入4000万元。而对于全国绝大部分的县级融媒体中心，则没有这块稳定的收入，只能依靠微薄的物业出租、户外广告等传统的产业获得一点营收，在新媒体服务、信息化建设等新型业态上，探索不多。

七、生产能力不足，信息内容严重短缺

县级融媒体中心建设的最终目的是要提高新闻舆论的传播力、引导力、影响力和公信力，更好引导群众、服务群众，而这需要高质量的新闻作品作支撑。由于机制、人才、经济等问题，县级媒体内容生产能力原本不足，在更高要求和标准的县级融媒体中心建设中，技术进步甚至让内容不足愈发凸显。

整合中央、省级媒体内容不够。县级融媒体中心受影响范围的限制，要形成与县级融媒体中心目标相匹配的信息内容质量与数量，必须整合中央、省级媒体内容资源。但在各县的调研中发现，中央、省级媒体的优势内容——关于习近平总书记的报道、习近平新时代中国特色社会主义思想的报道，在县级融媒体中心的报道题材中极为少见，县级领导的日常工作、会议仍然是县级融媒体中心的主要题材。

自身内容生产能力不足。一方面，有价值的新闻线索有限，县级媒体的可报道资源相对匮乏，不得不通过增加重播率来填充播出时间；另一方面，大部分县级融媒体中心人力物力有限，自制内容生产能力不足。熟人社会，受制太多，更缺少舆论监督报道，曾经有些县级媒体有过舆论监督的尝试，但很快就被事件分管领导或说情者削去锋芒。为丰富内容，一些县级融媒体中心也不得不大量引进内容，但由于资金限制，引进的大部分都是一些廉价电视剧，加上那些低劣购物广告、医药广告，严重影响用户情绪，招致反感。

UGC模式无法突破“临界规模”[2]。为增加内容供给，一些县级融媒体中心采用UGC模式，聚合用户自制内容，但是也遭遇了数量极少，不能突破“临界规模”的问题。“邳州银杏甲天下”APP的“政企云”只吸引了不到45家乡镇企事业单位入驻。江西分宜县融媒体中心的“画屏分宜”新闻客户端试图打造“分宜政务微矩阵”，目前也只有一百多个账号入驻。但如果考虑到一个县只有二三十万人口时，45万的装机量、100个入驻账号又是非常努力的成果。一个县，确实没有足够支撑APP平台运行的资源。

即使成立了融媒体中心，也不会增加多少新闻资源，甚至加剧了新闻资源的稀缺性。江西贵溪市2016年10月组建了融媒体中心，目前共有11个媒体平台，2017年度传播指数位列江西省100个县中的第一名，但是每周只有原创稿件三十余篇。总体上看，县级融媒体中心发布平台太多，原创内容稀缺的现状极为严重，更遑论优质原创内容，僧多粥少的现象较为普遍。

注释：

[1]陈国权.谁为媒体提供经济支持？——1949年以来中国媒体经济体制变迁与趋势.新闻与传播研究 ，2018(10):113-125，128.

[2]只有用户达到一定规模，平台具有更高的价值，才容易吸引新用户。当所获得的价值超出费力程度时，这个节点就是UGC模式的“临界规模”。