农民工返乡创业保障体系分析

宋丽云

四川农业大学，四川 雅安 625014

一、背景及文献综述

(一)农民工返乡创业发展状况

自20世纪80年代起，受改革开放政策和城乡二元结构影响，中西部地区大批农民外出打工，形成“打工潮”。90年代始，由于遭受金融危机，沿海城市就业形势严峻，部分外出务工者逆潮回游，利用自己在城市打工所收获的经验、技术和资金，联合家乡的人脉、资源进行创业。21世纪以来，经济下行压力不断加大，沿海城市地区就业面临挑战。同时，自2004年以来，多项惠农支农政策自中央出台，为从原则上为解决“三农问题”提供了政策依据，使得农村的创业发展环境更优化。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》在文中提出加大各方资源支持本地农民就地创业、返乡创业。2019年中央一号文件指出，支持乡村创新创业，鼓励外出农民工返乡下乡创新创业，同时支持完善乡村创新创业支持服务体系。中西部政府多种惠民招商政策相继实施，新一轮农民工回流创业大浪立上潮头，农民工在返乡创业中作为一种新颖的创业要素，对当地产业升级、结构转型将会有极大推动作用，对全面建成小康社会、实现农业现代化、加快城市化进程都将产生积极影响。

(二)农民工返乡创业研究情况

对农民工返乡创业的研究较早，最早可追溯到20世纪90年代一些学者对农民工回流问题的研究，但目前全面系统地、全方位地研究农民工返乡创业问题的文章较少，从小角度深入的研究较多。近年来，我国政府在文件中多次强调支持农村创新、农民工返乡创业，农民工回流的规模也日渐壮大，推动相关问题的进一步研究与探讨。综合发现，对农民工返乡创业的研究主要是理论研究与依托部分地区的实证研究，研究方向主要有从主体出发来研究创业动因、创业意愿影响因素等，从环境出发研究创业项目选择、创业风险、创业支持系统等，梳理后，将探索如何帮助农民工克服创业困难将创业意愿转化为创业行动、将创业风险转化为创业保障。

二、农民工返乡创业现状

现阶段，外出农民工无论是迫于就业压力，还是出于对更高发展层次的追求，许多都在加快回乡创业步伐，全国初步统计2018年返乡创业大体达到740万，但返乡人员即使有较为强烈的创业意愿，也面临重重困难。

就返乡农民工内在缺陷来说，多年外出务工为其积累了一定的经验、技术和资金，但囿于自身的文化水平，缺乏科学系统的管理经营知识、技术水平较低、资金积累较少等原始缺陷都是创业的不利因素。

从创业的外部风险来说，国家与政府虽然提供了许多优惠政策，但仍有许多地方政府存在政府不重视、政策空洞等问题，无法起到实质性作用；农村金融发展落后，农民也缺乏大宗担保物品，融资难度高，创业启动困难大；农民工创业项目大多科技含量较低，独创性弱，市场竞争激烈；从整体来说，农民作为社会的弱势群体，得不到相应重视，相关公共服务体系更是不健全。

三、农民工返乡创业保障体系搭建

从返乡农民工目前面临的创业困境出发，由政府主导建立返乡农民工公共就业服务体系；再强调返乡农民工权益保障体系，为农民工创业后续做兜底保障。其中政府通过主导、下发政策，来具体管控返乡农民工创业问题；立法机关通过主持立法、监督政府，来从制度上保障返乡农民工创业权益。二者相辅相成，共同完成返乡农民工创业保障体系的构建。

(一)构建返乡农民创业公共服务保障体系

该体系的搭建以政府为主导，从政策、金融、教育三方面出发，建立一个多覆盖的服务体系。

政策扶持方面。有调查显示，政策环境的改善是农民工返乡创业的主要理由，因此，抓好政策工作是体系建立的首要问题，要筑好“巢”，使之“回得来”；全力支持，使之“留得住”；精心呵护，使之“长得大”。政策扶持体系主要分为两方面，一是加大财税支持力度，利用财政支持，设置农民工返乡创业专项资金，用于项目启动、贷款贴息、创业培训和担保资金等，提供优惠税费条件，扶持小微企业发展；二是放宽用地政策，适当减免集体非农建设用地费；在不破坏生态与环境的前提下，允许适当开发荒山荒地用作创业用地等。在政策执行方面，还要加强行政服务效率，简化行政程序，规范政府行为，畅通投诉渠道，为政策实施助力。

融资支持方面。我国农村金融主要分为正规金融机构和非正规金融机构，主要有商业性金融、政策性金融和合作性金融，辅助以自发的、分散的民间借贷为辅。而返乡创业者创业资金主要来源有三部分，自我资金积累、亲友借款和小额担保贷款，而农村地区普遍存在农民信用记录较差、创业企业风险大、担保体系不完善等问题，使得通过正规金融机构贷款难，要做好返乡农民创业的金融支持，就要根据其特点进行金融创新改革，针对农民小微企业进行小额信用贷款，根据农民创业层次需求进行政策性贷款试点，并扶持正规民间借贷发展，丰富农村金融体系，攻破返乡创业融资难、融资贵、融资慢的难题，并加强对农民的金融培训，增强其融资意识。

教育帮扶方面。返乡农民工囿于自身缺陷，创业面临极大风险，该体系以政府为主导、以企业为合作对象，政府主导资金、人力、物力支撑，前期加强对返乡农民的理论教育，同时根据个人不同诉求、辅以个性化帮助，因人制宜；中期做创业项目预测、分类、评析；最后依托企业平台，获得实践支持。后期专家继续跟踪创业项目，为创业农民工提供融资帮助、风险咨询、法律维权帮助，解除后顾之忧。

(二)权益保障体系

现有权益保障体系中，现有法律如劳动法、就业促进法、反就业歧视法等均存在有对返乡农民工创业保障力度不够的问题，因此需要通过健全法律法规，落实相关政策从而维护返乡农民工创业合法权益。

农民工作为弱势群体，返乡创业的过程中将会面临比其他群体更大的困难，而建立保障体系的关键在于，一方面，要给农民工返乡创业营造一个公平无歧视竞争环境，创建良好的创业环境，必须强调，所谓“公平”并非“平等”，在构建良好创业竞争环境的同时，更要加大对返乡创业农民工及其企业的扶持力度，增强农民工的内在竞争力，才能让企业竞争处在同一起跑线上。目前关于返乡创业的问题主要是部分领域尚无明确规定、某些法律过于笼统甚至存在漏洞，一些法律已经过时而不适应当今形势，不能为返乡的农民工创业提供足够支持与保障，可通过增加保障法条、修改落后法条，具体化、可操作化笼统法条，从立法上立住权益保障的体系根基。另一方面，也要加强对政府权力的干预和制约，既要保证政府落实相关法律和政策，又要防止政府对返乡农民创业的过度干预，给返乡农民工创业造成障碍。最后，通过一系列培训教育，增强农民工法律、维权意识，学会运用法律思维和手段解决问题，保障自身权益。