论长沙市古建筑保护地方立法的完善

肖婉琳

湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南 长沙 410128

一、引言

古建筑是先人智慧的结晶。作为物质文化遗产，古建筑在考古、旅游、文化等多方面的价值十分突出。近年来，城市的快速扩张，使得大量古建筑消失，带来日益加剧的城市特色凋零和旅游资源丧失问题。而本应针对本地区的实际情况细化、落实国家古建筑保护法律框架和政策导向的地方性法规，却一直作用平平，缺少存在感。古建筑作为不可再生资源，今日的保护远比明日的重建更行之有效。摸清当下古建筑保护中存在的问题以及古建筑地方立法保护体系中的不足，已迫在眉睫。

二、长沙市古建筑保护的现状

长沙市作为首批国家历史文化名城，历史悠久，古建筑资源丰富。但是近年来随着经济社会发展，古建筑保护与快速化城市建设之间的冲突日益凸显，古建筑保护形势逐渐变得严峻。笔者认为长沙市古建筑保护主要存在以下特征以及问题：

(一)古建筑拆迁范围过滥

近20年来，长沙市经历了多轮的造城运动，每一次老城区和棚户区改造都伴随着大量古建筑的迁移、重建甚至拆除。仅黄兴北路棚户区改造一个项目，就涉及20处不可移动文物，最后仅有2处不可移动文物得到原址保护，其余均被迁移或拆除。曾挂牌“长沙市不可移动文物点”的北正街112号，就因影响地铁1号线建设而在这次改造中被拆除。据保守估计，仅2013-2016三年时间内，就有50多条老街、超过100处不可移动文物被拆除，其中甚至包括5处经过长沙市人大批准立法保护的“历史保护建筑”。现代城市形象，应具有包容性，不仅应包括现代建筑文化，更要包括历史建筑文化遗产，保存它不是保护落后面貌，而是保护昨日文明的积淀，这也恰恰能衬托出现代城市文明的高度发达[1]。古建筑保护进程与城市建设进程的不同步，会打破文化利益与经济利益的平衡，使得“历史文化名城”失去它历史积淀的魅力。

(二)一般性古建筑保护极度缺乏

我国实行的是“国家+省+市县”三级文物保护单位制度，这一制度主要遵循“精中选精”的古建筑保护理念，没有铺开保护的范围。对于除重点文保单位之外的一般性的古建筑，我国法律既没有相关规定，也没有相应的保护机制。湖南省共有古建筑类国家级文物保护单位62处(第一-七批)，古建筑类省级文物保护单位364处(第一-九批)，但能被列入文保的古建筑毕竟是凤毛麟角，占绝大多数的一般历史建筑、复合类遗产的保护鲜少受到关注，更别提还有大量的未登记古建筑了。一座城市的景观呈现出的是“面”而非“点”，零星的重点文保古建筑，即使声名再盛，也无法仅凭“一楼之力”撑起城市的风貌与文化积淀。保护范围的过于狭窄、保护标准过于严格，不利于城市特色形成。因此，不能让法律只保护极少数的精品古建筑，一般性的古建筑也应该被视作城市文化传承中的关键一环，被纳入到法律保护的体系之内。

(三)古建筑开发与保护优先级的错置

国内经济的快速发展，唤醒了人们对商业价值追求意识。然而，商业价值是一柄双刃剑，一方面，它有利于古建筑等文化遗产保护事业的开展；另一方面，它又使得文化遗产保护领域，频繁出现一些怪异的现象，如重利用轻保护，重经济价值轻文化价值等[2]。这也直接导致了古建筑开发与保护优先级的错置——长沙太平街是长沙古城保留原有街巷格局最完整的一条街，内有贾谊故居、长怀井等众多古建筑遗迹。但经过改造后的太平街只保留了形式上古香古色的建筑风格，本质上却已经成为五一商圈的组成部分：酒吧、烧烤、KTV纷纷进驻，餐饮购物占比过大，使得太平街文化价值大幅缩水。古建筑的精髓是为人们提供精神文化价值，而非经济效益。如果将古建筑的经济效益视作衡量其价值的最高标准，忽略其在内在的多元价值，便是本末倒置、舍本逐末。“充分保护适度利用”、把保护当作开发的前提，才应该是古建筑保护工作的首要原则。

三、长沙市古建筑保护地方立法的不足

地方性法规体系主要包括省级、市级地方性法规。但在实践中，地方性法规没有得到足够的重视，古建筑保护主要依靠地方政府规章、甚至是各部门内部条例来管理。不透明的规范体系容易导致保护流程的不规范和随意性增大，也加大了社会对于古建筑保护监督的难度。因此，政府应该重视地方性法规对于古建筑保护的独特意义。当然，地方性法规体系难以发挥实际作用与其本身发展的不完善是有密切联系的。以长沙市为例，古建筑地方立法主要存在以下不足：

(一)古建筑拆迁管理领域责任主体资格混乱

古建筑因其特殊的建筑属性，属于规划、文物、房地产、文化、宗教等多部门的管理交叉区，拆迁执行过程需要多部门协调完成。这种由不同部门分别担纲同一内容工作的制度合理性差，专业核心作用也不明显。出现这种管理资格混乱现象的根本原因是当下地方性法规对古建筑拆迁过程中的管理主体资格以及责任部门缺少明文规定。《长沙市历史文化名城保护条例》在唯一一条涉及古建筑迁移的法条中就提及市规划行政管理部门、市建设行政管理部门、市文化行政管理部门、市人民政府四个管理主体，且没有划分职权界限。没有拆迁管理“牵头人”，致使在古建筑拆迁实践中，往往是多头管理和空头管理并存。若要改善古建筑拆迁管理中的种种不规范，地方性法规就有必要通过立法明确一个被赋予综合职权的管理机构。

(二)一般性古建筑保护规范空缺

长期以来，我们对古建筑保护都过于注重“单体保护”：对声名显赫的重点古建筑倾尽人力物力进行修缮，对街头巷尾的一般性古建筑就随意迁移、拆毁。这种“只见树木，不见森林”的保护理念是错误的——城市历史和文化沉淀从来不是只靠一座古建筑就能传承的，古建筑只有在古建筑群中才会绽放勃勃生机。一般性古建筑也是有价值的，它们也应该被纳入到立法保护的范畴之内。目前长沙市地方立法在这一领域属于完全空白，国内其他城市也没有可供借鉴的经验，这说明人们还没有保护一般性古建筑的意识。在“国家+省+市县”的文保单位制度之外建立一套针对一般性古建筑保护的规范，对于城市形象、文化传承、旅游增收等多方面都有着积极的意义。地方立法需要转变目前的古建筑保护思路，重视一般性古建筑的生存问题。

(三)缺乏古建筑专有价值评估体系

我们必须承认，城市扩张的进程是不可逆转的，在经济建设与古建筑保护的冲突中，古建筑的牺牲是必然的。那么，如何权衡古建筑保护与开发的利弊、如何确定被拆迁古建筑的补偿金，就需要一套专门化的古建筑价值评估体系。湖南省内地方性法规对古建筑价值评估并没有特别规定。因此古建筑拆迁保护在实践中的做法是：参照同地段的普通建筑，结合古建筑本身的面积来估算古建筑价值，甚至出现过以房屋过旧为由压低古建筑的拆迁补偿款的现象。现行评价体系只考虑了商业价值因素，忽略了古建筑珍贵的文化价值，其得出的结论是片面的。如果没有适合古建筑的、专门化的价值评价体系，古建筑就难以取得价值上的认同，大量承载着城市历史的古建筑被视作“旧房”、“老房”，从而被清理出城市，令人扼腕。古建筑价值评估体系的不合理是古建筑保护地方立法亟待解决的问题。

四、加强长沙市古建筑保护地方立法的对策

针对前文分析的长沙市古建筑保护现状以及古建筑保护地方立法层面上的缺陷，现提出以下三点古建筑地方保护立法如何完善的建议：

(一)明确古建筑拆迁过程中的保护责任主体以及各参与部门职责

对于古建筑拆迁过程中的种种乱象，地方性法规有必要理清古建筑拆迁管理中各类的关系：一是要通过地方立法明确古建筑拆迁过程中的牵头部门、主要责任人，二是要让各参与部门职权界限清楚，避免出现权力打架的情况。国内已经有部分城市通过地方性法规针对此种乱象尝试进行规范：云南丽江通过《云南省丽江古城保护条例》立法规定，建立了独立主管遗产保护机构——“丽江古城保护管理局”，并在该法中明确了该机构相应的管理权限。丽江古城的这种做法虽已属于国内先进，但在古建筑拆迁这一热点问题上，古城保护管理局还是没有多少话语权，也没有起到理想中“牵头管理”的作用。因此地方立法应更重视独立主管遗产保护机构，给予其足够的权限，使之有能力协调各方在古建筑拆迁领域内的工作，真正成为拆迁过程中古建筑的“庇护神”。

(二)出台有关一般性古建筑保护的原则及方式

一套完善的古建筑保护体系应该使古建筑级别、重要程度与保护方法一一对应，而非简单地“一刀切”。地方立法对于重点文保单位古建筑要绝对保护，对于一般性古建筑要采用更灵活的保护方式，比如梁思成先生提出的“在保护中利用，在利用中更妥善地保护”：最理想的方式是将这些古建筑开辟为博物馆、游览场所等，其次可在保证文物安全的前提下合理开发，比如改建为服务场所、办公场所等。必须强调的是，利用是为了更好地保护，因此地方立法对一般性古建筑利用要从严把握幅度，从利用方案到审核程序，应该形成完整的程序规范。

(三)建立古建筑专有的价值评估体系

建立古建筑的价值评估体系主要是应对古建筑过度开发问题的挑战，除此之外，还可以强化人们对于古建筑价值的理解，改善部分开发商仅以经济价值衡量下知法犯法，故意毁坏古建筑的现状。首先，地方性法规应评估我国文物保护法所规定的“历史、艺术、科学”价值；其次，是古建筑的环境价值(自然环境、人文环境)；另外，还应该考虑古建筑的经济价值，即其本身以及附属物的经济价值[3]。国内还有一些学者认为古建筑的生态价值也应该纳入评估。如果评估参数过于复杂，难以量化，也可以补充性地采用意愿评估方式，即通过补偿意愿和支付意愿来估算古建筑价值的最大值和最小值。

地方立法制度是我国立法体系中特色鲜明、不可缺少的一环。我们有必要抱着严谨、重视、负责任的态度来研究它、使用它、发挥它应有的作用。地方立法制度在古建筑保护领域拥有众多优越性，如何扩大地方性法规在古建筑保护领域的影响力是值得地方政府考虑的。我们必须认识到，古建筑是不可再生的宝贵资源，保护古建筑是历史赋予我们的延续文脉的重任。我们既要发展社会经济，也要保护好文化生态系统的多样性，以给后人精神上的激励与启迪。