“三变”改革的政治经济学分析

杨 小 成

(南阳师范学院 马克思主义学院，河南 南阳 473061)

近年来贵州省六盘水市推行以“资源变资产、资金变股金、农民变股民”为内容的农村“三变”改革，在全国引起强烈反响。实践证明，改革激活了自然资源、存量资产、人力资本，促进政府资源、集体资源、社会资源协同发力，实现了生产增效、农民增收、生态增值。国务院《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确指出要推进“三变”改革，发展多种形式的股份合作，发展新型农村集体经济。但是，在操作层面上，“三变”改革过程中会遇到诸多棘手的实际问题。如产业项目选择、农产品营销、经营主体挑选、利润分配协调、政策配套、风险防范等。在理论上也存在一些争议，如到底谁是改革主体，是企业、农民，还是政府？六盘水“以政府为主导、农民为主体、产业为

平台、股权为纽带、企业为龙头、小康为目标”的做法、贵州省安顺市塘约村走的集体经济发展道路(1)2014年贵州省安顺市塘约村在村党支部领导下，成立“村社一体”的合作社抱团发展，走上了同步小康的集体化道路。参见王宏甲：《塘约道路》，人民出版社2016年版。可以复制吗？理念上的疑虑如果不能解决，就会导致实践中的徘徊不前。当前，把握农村“三变”改革的现实依据，认清“三变”改革的实质，理顺其中政府与市场的关系，总结、澄清“三变”改革的经验、误区，对促使改革沿着正确方向有序推进具有重大意义。

一、“三变”改革的现实依据

正确认识和把握农业、农村、农民问题，是中国革命、建设、改革取得成功的基础。只有从历史和现实的逻辑中才能理解当前农村正在发生的深刻变革。经过40年的改革开放，中国经济社会、

人民生活迈上了新的台阶，适应这一变化，农村改革势在必行。下面分别从社会需求结构变化、工业化城市化给乡村社会带来的困境、脱贫攻坚任务等三个方面来加以阐释。

首先，社会消费需求的变化要求农村供给侧结构适应性调整。随着经济的快速发展，社会的消费水平和消费结构发生了巨大变化。至2018年，全国居民人均可支配收入为2.8万元，居民家庭恩格尔系数为28.4%，中等收入群体超过4亿人(2)参见国家统计局《2018年国民经济和社会发展统计公报》及国家统计局局长宁吉喆2019年1月21日在国务院新闻办公室举办的新闻发布会上对2018年国民经济运行情况的介绍。。在传统消费如饮食方面，人们更加在意如何吃得放心、吃得健康，对农产品如牛奶、肉类、水果等在质量、安全方面有更高的期待。因而推进农业标准化生产、饲料、化肥和农药使用的专业化指导、农产品质量认证等恰逢其时。随着消费心理和观念的转变，健康、娱乐、休闲、文化、旅游等正成为新的消费热点，温泉度假、滑雪游、民俗游等产品持续升温。故此乡村美丽的山地、森林、湖泊、清新的空气、怡人的气候、民俗建筑等丰富的生态文化资源，就亟待转化为优质的生态旅游产品满足社会的需要。同时，这给当地农民带来多样性收入，真正实现绿水青山就是金山银山的生态文明建设理念。

其次，工业化、城市化给乡村社会带来的困境需要破解。农业面临的自然风险，生产的季节性限制，农产品的需求弹性小，人多地少等，决定从事农业生产的比较效益低。农村绝大多数青壮年劳动力进城打工，土地撂荒、粗放经营或请人代耕代种现象非常普遍；在城镇工作基本稳定的，一般都举家外迁、农村房屋空闲。结果是，农业生产后继乏人，农村陷入空心化，任由其发展将严重阻碍中国工业化现代化进程。基于农业的弱质性，发达国家普遍对农业实行了不同程度的财政补贴政策。目前中国正处于工业化中后期阶段，有能力有必要加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，加强对农业、农村的财政投入和政策引导。同时，要充分发挥国家对农产品价格、补贴、减免税、信贷等政策的合力，提高财政支农资金的使用效率。吸引返乡农民工就地创业就业，培育新型农业经营主体，整合农村土地要素资源，提高农业生产效率，确保粮食安全和主要农产品供应稳定，繁荣农村经济，为实现国家社会主义工业化筑牢基础。

再次，农村脱贫攻坚任务紧迫。2020年是全面建成小康社会的重要时间节点，时间紧任务重。中国改革最早是从农村开始的，1978年安徽省凤阳县小岗村农民实行包产到户解决了温饱问题。但是，接下来的三十多年间始终没有迈过富裕关。究其原因，农民过得怎么样追根到底是由他们的生产方式决定的。恩格斯曾指出，我们预见小农必然灭亡，但对于小农，当我们掌握了国家政权时，不是用强制的办法而是通过示范和提供社会帮助把他们的私人生产和私人占用变为合作社的生产和占有；并且要使农民明白地看到，这是为了他们自己的利益，也是唯一得救的途径[1]。虽然20世纪50年代以来中国农村合作化走过曲折道路，而且目前分散经营的农民与那时法国小农处境并不一样，但是农业组织化生产和社会化服务仍是大势所趋。目前，中国面临着全面建成小康社会的紧迫任务，“小康不小康，关键看老乡”(3)全面建成小康社会的关键在农民，难点在农村，基础在农业。参见中央农村工作领导小组：《小康不小康 关键看老乡》，人民出版社2013年版。，要用与社会主义市场经济相适应的方式方法，引导农民顺应时代要求，实现生产合作、供销合作、信用合作，打造脱贫攻坚和共同致富的长效机制。

二、“三变”改革的主要内容和实质

农村“三变”改革内涵丰富，主要内容为“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。资源变资产，即在对农村资源核查清理、确权登记和评估认定基础上，村集体将土地、林地、荒地、水域等自然资源要素以及闲置房屋、设备等经营性资产，通过入股农业龙头企业、专业合作社、家庭农场等经营主体，获得股份权利。村委会或村集体经济组织按股份取得固定分红或比例分红，然后在村集体和村民之间按约定比例进行二次分配。资金变股金，即在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等量化为村集体或农民持有的股金，投入各类经营主体，按股份比例获得分红。已有涉农资金的特点是项目多、一次性、额度小，“一年投、两年验、三年看不见”，偏重短期和局部效益。现通过整合、集中投入项目中，则会形成合力，影响农村长远发展，并为农村集体和农民带来长期股份收益。农民变股东，即农民自愿将个人的资源、资产、资金、技术等，入股到经营主体，成为股东参与分红。它实现了农民从“耕者有其田”到“耕者有其股”的转变，农民开始拥有更多财产性收入。

从农民参与股份合作的形式上看，主要有以下两类。一类是与农民劳动就业无关的。农民只获得投资收益。比如，由于本地缺乏良好投资机会，地方政府将整合起来的扶贫资金，或贫困户在政府帮助下取得的特惠贷款入股到异地优质项目，使贫困户享有一定年限持续稳定的红利收入。它实际上是通过政府强力介入，增加了贫困户分享发展成果的机会。因而这一类形式的结合，合作的成分很少，更多的是体现股份财产权利和福利成分。在扶贫形式上变“输血”为“造血”，变一次性获益为持久性增收。另一类是与农民劳动就业密切相连的。农民既是股东又是劳动者，既获得股权收益，又获得工资性收入。一般采取“合作社+农户”“公司+合作社+农户”“公司+基地+农户”等结合形式。实践中发现，对于很多企业经营管理效果而言，农民成为股东与作为租赁者迥然不同(4)2016年度全国十佳农民陶正学，曾以土地流转和租赁形式发展农业，难以激发农户的积极性且管理运营成本很高。2012年成立农民专业合作社。借助政府担保联合社会资本整合周边集体资源，入股旅游公司发展旅游业，逐步拓展为农业产业园区。参见姜长云、芦千文：《贵州六盘水乡村“三变”改革实践经验及后续完善建议》，载《西部论坛》2018年第3期，第86—93页。。后一种情况下，流入土地的企业时常担心流出户毁约，不敢多投入；作为打工者的农民也不怎么关心企业经营。原因在于二者间的利益联结机制存在先天缺陷。

总的看来，“三变”改革实质是通过产业平台和股权纽带，整合农村集体资源、经营性资产、财政支农资金、农民承包经营的土地等闲置或低效使用的生产要素，重组家庭农场、合作社、工商龙头企业等新型农业经营主体之间的利益联结，建立多种形式的股份合作，并落实农民的财产权利。其要义是以“聚”促“变”，以生产要素的聚集、重组产生“化学反应”，促进农业生产方式、农村经济结构全面变革。这种“聚”所引起的“变”表现为两个层面。从量变上看，要素从闲置到使用，要素收入从无变为有，实现零的突破；考虑规模效应则比分散经营带来更多经济效益。从质变上看则更为深刻，第一，产生新项目新业态。要素的聚集可以让农村承接与传统种养业、分散经营完全不同的农业新项目，发展农村新业态。比如发展农村工业延伸产业链条，发展农村服务业拓展农业旅游、文化、生态功能，促进农村一、二、三产业深度融合等。第二，引进新技术和现代化管理。要素的聚集，生产规模的扩大，可以促进农业引进新技术和现代化管理。通过集约生产、规范管理、品牌创建，落实农产品标准化生产要求。第三，实现紧密的利益联结。通过联产联业、联股联心，建立新的利益联结机制。通过共商、共建、共享，调动企业相关各方生产积极性和管理热情。

三、“三变”改革中的政府与市场

“三变”改革是一项复杂的系统工程，涉及一系列重要环节和关卡。第一，确权。即摸清核实农村集体资源性、经营性、非经营性、流动性资产和财政投入到村的发展类资金，因地制宜做好成员界定和折股量化，这是“三变”改革的前提。第二，挑选特色项目和主导产业。选准特色项目，壮大主导产业，迅速、稳定、持续地提高农民收入，这是“三变”改革的基础。第三，选择合作主体。要选择实力雄厚、管理规范和诚信守法的经营主体，作为“三变”改革的平台。第四，规范股份合同。农民、企业各股东责、权、利明确，退出机制可信、可行，这是“三变”改革的重要环节。第五，政策配套和风险防范。只有发挥好“看得见的手”与“看不见的手”在各个环节的不同作用，改革才可能成功，这是“三变”改革的保障。

首先，要充分发挥政府的作用。其一，主导作用。改革是政府自觉地自上而下进行体制机制变革，农村“三变”改革理应政府主导，政府要统筹规划，构建“三变”改革框架，要做好宣传、解释、动员工作，要发挥卓有成效的组织作用，协调各种重大利益关系。其二，调控作用。政府是宏观调控者，要整合财政资金，充分发挥财政资金的作用，引导农村资源、资产和社会资本合理流动，在欠发达地区，财政资金投入农村土地整治、道路、水利、网络、通讯等基础设施建设，可以降低产业运营成本，带动企业扩大投资。其三，保障作用。要营造良好外部环境和创造有力支撑条件，搭建产权评估、交易、企业融资、担保等平台，建立风险防范机制，要保障农民正当合法权益，防止村集体内部人控制和外来资本损害农民利益。

其次，要发挥好市场的作用。改革的活力多来自于基层的创新和市场给予的回报，投资的风险与市场的丰厚回报是硬币的两面，企业投资决策不应是政府考虑的问题。第一，让微观经济主体决定到底要选择什么样的特色产业项目。曾经有的地方政府热衷于代替村集体和农民决策，结果失败远多于成功，对政府形象造成不良影响，就责、权、利匹配而言，政府官员可以不承担后果，那么其做出的决策是不可信的，即便有成功，也不值得肯定和鼓励，因为角色错位。第二，让微观经济主体决定到底选择什么样的股份合作对象。一种观点认为应该选龙头企业，因其经营理念先进、资金雄厚、管理规范，另一种观点认为应该选乡村能人或合作社，因为本乡本地、知根知底、不会“跑路”，不管学界怎样分析研究，政府都不要搞“拉郎配”，强扭的瓜不甜。第三，让企业与农民去协商利益分配的问题。当然最好由农村集体经济组织代表众多农民去谈判协商，这会增强谈判实力，维护农民利益，也降低企业交易成本，因此，要鼓励闲置要素尽量向农村集体经济组织集中，由集体统一管理。另外，如果政府以保护农民利益为名(5)中央党校农村改革调查课题组在调查中发现政府扶贫的一些工作办法。比如，哪个企业的贫困户股东多，就支持扶持哪个企业；哪个企业给贫困户股东的分红高，就优先支持扶持哪个企业，着力提高其聚集资源、资金、农户的能力。参见：中央党校农村改革调查课题组《中国农村改革发展的新探索——贵州省六盘水市“三变”改革工作调查》，载《中国党政干部论坛》2016年第11期，第87—91页。，把企业许诺给农民的短期利益作为提供财政补贴的依据，就可能造成企业行为扭曲，这是不可取的，保护农民利益，一定不能随意，要按市场经济规律办事，否则，实际上是违背了农民的根本利益。还需要指出的是，保护农民利益不等于说要保护落后的生产方式。第四，在农村集体成员资格认定上，政府也不宜直接介入，最好留由村集体内部去协商解决[2]。总之，微观层面的事情，由村集体和市场去做效果可能更好。

再次，要将政府与市场结合起来。社会主义市场经济体制就是要把两者的优势结合起来，在上述五个环节中，政府与市场各有自身优势和短处，因此需要取长补短、相互配合、相得益彰。第一，选择什么样的经营主体合作，虽由微观主体自己的意愿决策，但是政府可以凭借自身资源优势提供外来经营主体，特别是工商龙头企业的技术能力、财务实力、诚信等方面的资料，帮助农村集体经济组织或农民把好入门关。第二，政府虽然不能代替企业决策创办什么样的产业项目，但是前期做好土地整治、道路、交通工作，后期跟上相关管理服务工作也是对企业产业发展的良好支持。第三，政府虽不直接干预企业与农民的利益分配谈判，但有权要求双方遵守基本的合同规范，有义务监督合同的执行。

四、“三变”改革的经验与启示

“三变”改革的直接动因是农村脱贫攻坚，其性质是对农村家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的坚持和深化,不是人民公社体制在新形势下的表现。因为确权是在保护农民的承包经营权，入股则是在拓展农民的承包经营权权能。各地农村情况千差万别，基层实践创新更是层出不穷。其中，贵州省六盘水市农村“三变”改革的做法——“以政府为主导、农民为主体、产业为平台、股权为纽带、企业为龙头、小康为目标”(6)参见六盘水市人民政府门户网：《激活改革动力 探索发展新路——六盘水市“三变”改革工作情况》，http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/sbfz/201609/t20160922_942802.html，最后访问日期：2019年6月16日。具有一定代表性。其改革经验可以总结为以下几个方面。第一，着力打造股份农民[3]。贫困村多处于深山区、石山区和少数民族聚居区，耕地少，交通不便，贫困户致富能力不强，无资金，少技术，甚至很多是弱能、失能群体，采用股份合作，打造股份农民，就是借助外部力量加上个体农民的努力，迅速实现脱贫致富。同时，对于一般农民而言，成为企业股东，身份地位的变化会带来经济行为变化——生产积极性增强了，从而破解了农户与公司“两张皮”的问题。第二，依法依规，严守红线底线。改革要做到于法有据，不能犯颠覆性错误。六盘水市始终做到依法依规，并善于运用法治思维、法治方式推进农村“三变”改革。比如，制定农村“三变”改革指导意见和行动方案，统一规范合同文本，明确权利义务，实现合同书、股权证、分红单三到户，如需突破现行法律法规政策条款，则按要求按程序报请有权机关依法授权。整个改革过程均坚守“土地公有制性质不改变，农村基本经营制度不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损”的红线底线。第三，循序渐进，尊重农民意愿。在改革方式方法上是先试点、后推广，先平台公司进入、后带动合作社参与，先党员干部带头、后发动群众参与。尊重农民意愿，在是否入股、入股方式、入股比例、产业项目选择方面，不搞强迫命令，不搞瞎指挥，把参与权、知情权、选择权、决策权交归农民。重要的是，同等尊重不入股农民的自主选择，在落实扶贫资金、社会保障政策方面做到一视同仁。

在对一些具体问题的理解上人们的观点存在较大差异，比如，什么才是“以农民为主体”。有一种观点认为社会资本进入农业领域，不代替农民，也不挤出农民，农民还在原有的承包土地上生产，这样便是在体现农民的主体地位[4]。还有一种观点认为农民只是参与者，企业才是主体[5]。这些观点都是值得商榷的，特别是后者，其后果必然是在实践中漠视农民的存在。其深层原因在于认为农民天然是落后的、无所作为的。前文虽谈到“我们预见小农必然灭亡”，但不是说农民必然落后灭亡。农民总是要存在的，尤其是那些与先进生产方式相结合的农民。“以农民为主体”，强调的是要发挥亿万农民的主动性、积极性和创造性，不等不靠找出路，改革创新谋发展。比较典型的就是安顺市塘约村，村民成立集体经济组织，走统一经营为主的集体经济发展道路。尽管“塘约道路”受到一些质疑(7)比如有人说塘约是政府用钱堆出来的典型。参见2017年7月28日《贵州民族报》第4版刊登的《深化农村改革要守住“两条底线”——对话中央党校教授、博士生导师徐祥临》一文。，但不可否认是一次重大的探索。其中也不难看出个别关键人物的作用。这与很多农村表现相似，农民从观望到响应，离不开乡村精英的带动来打破股份合作改革的僵局。

目前，有一种观点认为，六盘水“三变”改革经验可复制性不强。因为一般农村没有贵州那边优越的地理条件，让资源变资产难，找特色产业难，财政资金有限，农民意愿也不高。实际上，受限于不可操纵的既定现实，社会科学领域中许多成功的经验只可以借鉴而不能简单复制，六盘水市“三变”改革的成功也是穷则思变的结果，与全国大部分地区比，这里农业条件并不理想。山高坡陡，耕地零碎，生态脆弱，山地面积占97%[6]，25度以上坡耕地占47%；4个县有3个国家级扶贫开发重点县，1个省定重点县。如果不转变思路，不因地制宜选择发展生态旅游、特色农业，光靠传统种养业又如何能脱贫致富。转变思路才有出路，到底是发展乡村旅游观光业、特色农业还是乡村工业，不可能有唯一正确的标准答案，合适才好。习近平曾就工业化问题强调，工业化不是到处都办工业，应当是宜工则工，宜农则农，宜开发则开发，宜保护则保护[7]。进一步讲，“三变”是六盘水市立足自身实际采取的深化农村改革实现全面小康的一种途径。就全国农村而言，无论“一变”“二变”“三变”只要适合实际情况就好。总之，政府一定要有所作为，要以农民为主体，深化农村经营体制改革，促使传统农业向现代农业转型，促进农村一、二、三产业融合发展，早日实现农业强、农村美、农民富的战略目标。