关于检察机关作为公益诉讼起诉主体的探究

边明慧

中国农业大学人文与发展学院，北京 100083

一、对"法律规定的机关"充当起诉主体的理解与适用

根据“民事诉讼法”的规定，“法律规定的机关”是环境公益诉讼的起诉主体，并根据比较法的经验，“机关”一词应当包括行政机关和检察机关两类。[1]但在实践中，因为基本法授权其他法律对“机关”一词进行具体规定，所以上述两类机关想要获得起诉主体资格，还需要单行法的进一步支持和相关配套制度的有力保障。

因此在2017年民事诉讼法修订中，将人民检察机关明确列为起诉主体，但同时限定了条件。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境损害社会公共利益的行为时，在相关机关和组织不履行义务或不提起讼诉时，检察机关可以支持起诉。但与此同时，在生态环境受到破坏和资源保护的情况下，检察机关并不具有当然性的起诉权，而是在主体不提起诉讼的情况时，检察机关才能以环境诉讼的补充性起诉主体，履行一种督促和代负责提起诉讼。[2]

二、检察机关作为环境公益诉讼主体的现实障碍和模式选择

作为可以充当环境公益诉讼主体的另一个重要“机关”，最高人民检察院于2015年7月2日发布了相关报告，以落实中共十八届四中全会改革要求。文件中规定了民事公益诉讼和行政公益诉讼中的试点案件、诉讼参与人、诉前程序、诉讼和诉讼请求的范围。截至至2017年6月的两年间，试点地区的检察院共办理公益诉讼案件9053件，覆盖所有授权领域，涵盖所有案件类型。最终在2017年6月27日，全国人大常委会通过修改相关法律，正式确立检察机关提起公益诉讼的主体资格。

虽然目前从法律角度确立了检察机关作为起诉主体的资格，但在最高人民检察院姜建初检察长任总主编的民事诉讼法适用指导丛书中指出，检察院不适合成为环境公益诉讼的起诉对象。[3]这也是有充分的道理的。

检察机关直接提起环境公益诉讼的障碍。虽然检察机关在介入环境公益诉讼方面拥有诸多优势，但从笔者看来，检察机关是环境公益诉讼起诉主体也存在一些问题：第一，对比国外经验，我国的检察机关与国外的检察机关在法律地位及性质上等各方面存在本质区别，所以基于民事检察制度所开展的检察机关介入环境公益诉讼的经验不适宜在我国移植。作为法律监督部门，我国的检察机关直接提起诉讼，就将面临角色冲突的尴尬，同时也可能因为监督者的这个特殊身份而影响法院最终的审判是否公正。第二，我国的检察机关在民事诉讼中的职能主要是事后监督，而非直接起诉。这一职能显然不同于行政机关的执法权，更适合作为保障措施使用，一旦检察机关直接提起环境公益诉讼，将严重干涉当事人的纪律处分权，造成公权干预私权的不利影响。第三，检察机关虽然设有专门的民行部门，诉讼经验丰富，但并不具备环境保护的专业性能力。并且从运行情况看，在没有确立检察机关作为环境公益案件的直接起诉人资格之前，几乎检察机关内部的各类机构就已经处于超负荷运转状态，很难再承担新的诉讼职能。第四，检察机关介入环境公益诉讼需要制度的配合。但从目前来看，在这方面的障碍比行政机关更甚，如果另一方遭受损失或反诉，检察院会面临非常棘手的问题。

检察机关参与环境公益诉讼的创新工作模式。综合上述分析，笔者认为应弱化检察机关直接提起诉讼的职能，可以借鉴法国“从当事人”的模式，积极行使其作为诉讼参与者的权力。通过监督起诉或支持起诉，从而达到参与环境公益诉讼活动的目的，继续发挥公益代表人的作用。把检察院的起诉只能作为最终救济手段，并加以限制，积极运用诉前救济手段，强化检察机关的监督功能。

首先，检察机关督促起诉讼是参与环境公益诉讼的有效手段。基础模式是：“在检察机关行使其监督职责的过程中，检察机关认定有关机关能够履行义务，可以使用检察建议，督促其积极履行职责，纠正违法行为。[5]根据以上介绍，检察机关督促的过程其实包含了督促行政机关履行职责和督促起诉两个部分。事实上，检察机关以督促起诉方式参与环境公益诉讼的模式想要得到大范围推广，还要注意以下几方面问题：一是督促起诉的对象必须是依法负有维护环境公益职责，并通过民事诉讼法和一部分单行法规定从而享有环境公益诉讼起诉主体资格的行政机关，民间公益组织因不负有公法义务而不被纳入这一范围。第二，在起诉之前，所有行政救济都必须用尽，即上述行政机关完全符合环境公益诉讼的条件，但采取消极态度怠于起诉，且这种行为将给环境资源造成重大或进一步损失。第三是督促起诉应当明确行为宗旨，将启动环境公益诉讼作为工作的重心，一旦案件进入诉讼程序，就不应再以联合办案等理由影响行政机关行使诉讼当事人权利或干扰法院做出独立裁判。

其次，因督促起诉的对象被限定在公力主体范围内。因此，检察院还需要通过支持起诉这种方式，参与更多的环境公益诉讼活动。另外，因为支持起诉行为属于一种辅助性的救济权利，所以原则上依当事人的申请而启动。一般限定在诉前阶段，且强调检察机关只能提供法律上的帮助，而不能成为当事人的直接代理人。

三、总结

笔者综合我国现行立法和各组织的发展状况，建议以“环保机关和检察机关为主体，后期加入环保组织，公民积极适度参与"的中国特色多元起诉主体间的序位安排。强调检察机关作为讼诉参与人监督环境职能部门履行职能，把检察机关主要诉讼主体的职能作为最后救济手段。同时，要明确检察机关作为诉讼参与人的参加的时间、范围、方式和限度，从而一方面保证参与的行为有法可依，能够被法院和起诉主体接受；另一方面使其行为受到一定的约束，不会对正常的诉讼程序产生负面影响。尤其在环保机关不履行职责的情况下，除了依靠环保组织的主动介入，检察机关的督促起诉作用也要发挥应有作用，但这种作用的发挥必须依赖于法律的细化，以实现国家机关依法行事。