浅析竞争中立政策及其对中国的影响

尤 敏

广东财经大学，广东 广州 510320

一、提出的背景

在二十世纪九十年代，澳大利亚为了给国有企业和私人企业创造一个公平竞争环境而设计出一系列事前调解机制和事后监督机制，以防止政府的商业行为因为职权优势而获得比其他私人企业更多的竞争优势，于是就在其竞争政策改革措施中第一次提出了“竞争中立”这一概念。随着澳大利亚的竞争中立法律制度的成功实施，经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD)也加入关注行列，从2009年起着手研究竞争中立制度的相关问题。随后2011年美国副国务卿罗伯特·霍马茨提出观点称许多国有企业进入国际市场获得的竞争优势，并不是因为其本身的生产率和创新力，而是由于其背后的政府支持，从而导致其他美国企业在市场竞争中处于劣势，还指出这种模式的突出代表便是中国。

二、国外竞争中立法律制度研究

竞争中立法律制度主要是为了促使一国国内或区域内形成公平竞争的环境。经过多番探索已在澳大利亚和欧盟的立法中得到实现，而美国也尝试通过跨太平洋伙伴关系协议(Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP)将竞争中立规则纳入其中，以制定新的国际贸易规则，从而使本国企业在国际经济贸易中获得更有利的地位。

(一)澳大利亚的竞争中立规则

澳大利亚竞争中立政策的核心是政府不得利用财政权或立法为国有企业提供不合理的优势，要促使国有企业与私营企业在市场中公平竞争。具体措施包括：①税收中立，要求国有企业与私营企业承担一样的税收义务，不得享受特别的税务优惠；②信贷中立，要求在借贷业务中，国有企业不得享受低于私营企业的信贷成本而使其商业行为更具优势；③政策中立，要求给予国有企业和私营企业相同的优惠政策和监管环境。

(二)欧盟的竞争中立规则

欧盟的竞争中立规则没有独立的体系，主要是包含在法律法规之中，主要目的是创造一个无歧视的公平竞争环境。这些原则都在《欧共体条约》第106条、第107条以及透明度指令中有所体现。

第106条明确指出所有企业都要遵守口欧盟条约中竞争规则的规定，也包括国有企业。对于政府给予的资金支持和税收的特殊待遇等政策，都要平等地享受福利和承担相应的责任义务。同时，如果成员国要对某些企业采取帮扶措施，应该先向欧盟委员会报告，获得批准后再实行，如果没有经过审查或者审查后认为是违反竞争中立规则的，则需要求其停止该行为并予以一定的罚款。

在第107条中，成员国或通过成员国给到任何企业或部门的援助或支持，均需遵守条约中关于竞争中立的规则，不得突破竞争机制而对成员国之间的贸易投资往来造成不良影响。

关于透明度指令的规定，是为了更好的区分政府与国有企业之间的财务关系，主要内容是公开两者之间的资金流动和分类记账、管理国有企业的商业活动与非商业活动的账目。但这项制度目前主要适用于邮政、能源以及交通运输行业。[1]

(三)OECD的竞争中立规则

OECD通过一系列研究报告得出，国有企业在各国的竞争优势主要体现在信用贷款、政策补贴、担保门槛、信息优势等种种例外规定。要实现国有企业与私营企业的公平竞争，单凭借竞争法是无法做到的，于是提出八项政策目标：①合理化政府商业活动的经营模式。政府的商业经营行为需有一定规范指导，政府与其他企业在商业化活动中应保持一定距离，以保证市场的竞争中立；②识别直接成本。为了避免国有企业的商业活动通过非商业活动获得的补贴来取得竞争优势，所以应当落实企业账目的透明化；③商业回报率。要求政府商业活动的回报率应与市场保持一致，防止出现通过价格战、压利润等方式获得市场竞争优势；④合理考量公共服务。指的是当国有企业为了公共利益来进行非商业活动时，获得的财政支持不能过分高于其所支出的成本；⑤税收中立。指国有企业与私营企业的税收负担要大致相当；⑥管制中立。要求给予国有企业与私营企业相同的监管环境，不得过分有所偏向；⑦债务中立和直接补贴。要求在债务融资活动中，国有企业与私营企业应付出相同的利率成本；⑧政府采购。既要保证具有一定竞争力又要保证公正平等地对待。[2]

(四)TPP的竞争中立规则

美国的国内立法中没有关于竞争中立制度的明确规定，但美国在制定TPP规则时有意地将竞争规则融入其中，通过与其他国家签订协定从未达到掌握国际贸易投资新规则的话语权，尤其是在国有企业章节，将竞争中立的内容明确且详细列明其中。包括：①缔约国应当确保国有企业的运营活动不会减损其他缔约国企业的市场准入条件；②缔约国应当将给予本国国有企业的待遇作为国民待遇的基准；③国有企业应遵守《经合组织国有企业治理指引》；④协商确定“负面清单”作为竞争中立义务的例外等。

虽然TPP中的竞争中立规则在政府采购、竞争政策、国有企业非商业援助、透明度等问题上做出了明确规定，但实际操作中却没有严格执行，对一些国家例外规定。所以，在竞争中立的问题上成员国之间仍有一定妥协，这可能也跟国有企业所占比例比较高有关。[3]

三、中国应对竞争中立规则的策略

从竞争中立制度的提出到其逐渐向国际规则的方向发展，可以看出国际竞争的表现方式又出现了一个新的方向，即制度竞争。一个国家实行的制度及其推行的规则如果能够得到其他多数国家的认可或效仿，则很有力的表明了一国的制度竞争力。竞争的具体内容从早期的国民待遇、原产地、关税减让、倾销和补贴、贸易与投资救济、争端解决，过渡到劳工权利、社会责任、环境保护，进而过渡到国家安全审查、国有企业条款、竞争中立等新规则上来了。[4]

美国等发达经济体察觉到此现象将给国内企业带来前所未有的威胁与挑战，一方面通过包括OECD和联合国贸易和发展会议(简称UNCTAD)在内的国际组织发布竞争中立的相关规则，不断地在公开场合发表观点，致力于在国际社会上树立起竞争中立的理念，让更多的成员国与非成员国参与，进而达成国际共识；另一方面在大型区域贸易协定，如TPP协议中纳入竞争中立条款，以树立一个统一的衡量标准，将其逐步从双边或区域规则演变为国际规则。[5]

我国是国有企业所占比例最高的国家，如果竞争中立这一理念得到普及进而成为一种新的国际规则，将会大大地约束我国国有企业的发展，也会阻碍国有企业在国际市场前进的步伐，更有可能会对我国现有的经济制度及发展方向产生影响。同时，竞争中立的一些规则和制度，比如提高国有企业财政的透明度、加强企业的规范管理、约束政府直接干预经济而给予过多的优惠政策等，是有利于我国的国有企业改革和产业结构的调整的。针对美欧等发达经济体提出的竞争中立政策及实践，有以下建议：

(一)国际层面上

在国际上中国应积极促进多边协商谈判，避免区域性结合形成的贸易阻碍。因为多边化相比较区域化更有利于参与国发表自己的观点与维护自身的权益。对于TPP协议中涉及的竞争中立政策，中国应团结其他还未同意的TPP成员国或其他致力于加入TPP的国家，加强交流以获得理解，以寻求中国利益的最大化。最终在国际层面上达成相对正义公平的竞争中立规则，在必要的情形下还是可以允许部分发展中经济体享有一定的豁免及保留权利，实现实质上的公平。[6]

(二)国内层面上

在国内，中国可以致力于构建及实施符合自身实际情况的竞争中立政策。

1.完善经济体制改革政策、竞争政策等相应的法律制度。我国虽然在国有企业改革方面取得了一定成就，但如果要面对来自国际上的压力，还需要在政府与国有企业关于税收、补贴、信贷、监管、环境资源等方面进一步完善，避免对国有企业海外商业活动给予明显过多的帮助，引发美欧等发达经济体的控诉。鉴于此，中国可以参考OECD的竞争政策内容，中国在经济体制改革措施和竞争政策中可以对公司管理体系、财务核算、商业利润、税收管制、监管机制等方面内容进行筛选、处理及完善。

2.构建对竞争活动相对合理的审查评估、监管、执行的管理体制。首先要确定审查主体，既可以在已有审查委员会的职能上增加审查评估竞争中立政策这一项内容，也可以再单独设立一个职责委员会或部门来进行把控相关的法律法规或政策是否符合竞争中立规则，符合的就准予实行，不符合的则不予通过，待修改后符合标准了才准予推行。而一个好的政策的落实并达到预期的成效，离不开得力的监管程序与后勤保障的制定活动。这一块可参考欧共体条约，首先确定好一个监管机关并给予其一定的强制权，对于违反竞争规则的国内企业可以指令或决议的方式来要求其停止违法行为，以维护统一的自由竞争的内部市场环境。面对我国一些执法机构分工不明确，彼此之间缺乏工作上的交流沟通，各自有着不同的监管标准以致于对于国内市场的一些区域出现了监管空缺的现象，还需建立一个监管信息的网络共享平台，使得各监管部门能线上便捷的交流与分配工作任务。

3.对于不适用竞争中立的领域应该有所保留，明确区分其利益流向。竞争中立并不是要求国有企业与私营企业之间达到绝对的平等，对于一些敏感的领域还是应该有所保留与保护，如涉及国家公共安全、公共基础设施等方面的商业行为。同时，对于国有企业的商业行为，应该区分公共利益与非公共利益下的经营活动，政府给予补贴等政策的优惠力度也应该有所轻重。