“扫黄打非”中举报奖励制度研究

汪 杉

苏州大学，江苏 苏州 215123

2018年11月20日，《扫黄打非”工作举报奖励办法》颁布。该办法由国家版权局、国家新闻出版署、全国“扫黄打非”工作小组办公室、财政部联合修订并发布。除了重新规范并细化“扫黄打非”举报奖励制度，其更是完善了“扫黄打非”举报奖励的评定标准、涉及范围、实施程序及监督管理等内容，并且将属于“扫黄打非”举报奖励范围的16种具体情形一一列出。本文将从目前扫黄打非问题的困境开始，结合行政法学中对奖励制度的研究与运用，探讨在传播领域使用举报奖励制度的合理性与不足，并分析扫黄打非奖励机制的未来出路。

一、“扫黄打非”工作目前的困境

(一)内容本身

1.淫秽色情内容边界模糊

1985年，国务院发布《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》，从定义上明确区分“淫秽”、“色情”以及夹杂淫秽、色情内容而具有艺术价值的文艺作品的区别。尽管我国已经通过法规以官方名义对于三种出版物进行界定，但在实际操作上，仍会产生一些失误。由于辨析三种出版物仍需要执行人员的主观判断力，有时会因理解上的差别产生一些将艺术品归类为淫秽色情品的失误；而就目前情况来看，我国已经引进机器识别结合人工审核的新型审核模式，计算机算法下的审核也略显僵硬。且新媒体时代的来临，媒介产品数量多，种类广，有很多产品位于淫秽色情违禁品的中间地带，很难定义其性质，使得“扫黄打非”工作更加困难。

2.假新闻泛滥

在流量可以变现的今天，媒介与受众的关系产生巨大变革，媒体组织选择内容的标准不再是其社会价值与现实意义，而是为了满足受众的心理需要，新闻从“以受众为核心”开始转变为“以事实为核心”。[1]随着新媒体的快速发展，互联网成为目前大量新闻信息产生和散布的地方，但也是假新闻泛滥的地方。根据牛津大学路透新闻学院发布的《2018数字新闻研究报告》，由于假新闻泛滥导致的渠道或平台信用危机，社交媒体的新闻发布与索取功能正在被大多数调查者所抛弃。但由于国内网民基数大，尚未培养出可以明确辨别假新闻的媒介素养，“扫黄打非”工作的压力较以往更大。

(二)运动式治理方式存在问题

有人对运动式治理的“轮回式”过程进行了简要的概括：当某个受到社会各界关注的事件持续发酵后，有关部门开始介入并发表官方声明，接着便召开紧急会议开展专项整治活动，联合公检法部门进行检查处罚，再对活动进行总结，接着该“专项治理”结束。[2]但因运动式治理大多为一个周期，导致治理时间短，容易使得违法者投机取巧，在平时违法，而在特定时间内偃旗息鼓。且这样一种治理，客观上限制了常态化治理的发展进程，也使得出版物的市场管理长效机制没有良好的形成氛围，破坏了出版物市场的常态管理。而更加重要的是，运动式治理的临时性、运动性和反复性特点与法治的稳定性、确定性和公平性要求背道而驰。[3]

二、行政举报奖励制度

(一)非强制行政行为的由来

20世纪70年代以来，美、日、英等国家开展了放松管制改革，指导、合同、激励、扶持这样一些强制力比较弱，更加柔和的行政指导方式便应运而生，逐渐成为管理公共事务的首选项。日本行政法学者盐野宏教授认为：行政机关在进行公共事务管理时，不应该机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题方式的概念”，以平等比例公正为原则适用公法或私法实现公共利益。[4]

我国改革开放后，在社会治理模式上开始尝试政府与社会的互动合作，在得到良好反馈后，逐渐确立这一模式。非政府性质的公共组织，如社区、行业工会、公共事业单位开始进一步承接公共职能，使得行政主体趋于多元化。在政府职能发生转变时，行政观念也同步得到更新：人们更加愿意接受行政指导、行政合同、行政奖励、行政给付等非强制行政方式，强制性的行政命令等则开始有序减弱或退出。

(二)行政违法行为举报奖励制度

行政违法行为举报奖励制度，亦称举报悬赏，是属于行政悬赏中的一种。本质上，举报悬赏是行政机关执行的一种带有私法性质的法律行为，实质上是运用物质手段，激励无直接利害关系的第三者(举报人)提供信息，并与举报者就行政违法信息进行交易，是一种特殊的信息交易制度。《扫黄打非”工作举报奖励办法》即为该制度具体落实的书面文件。

虽然举报悬赏制度实际上具有双重属性或多重属性，但其法律性质应主要定位为行政合同。[5]作为一种信息有偿交易制度，举报悬赏制度更多着重于“自愿”和“有偿”。举报悬赏中存在要约和承诺的双方合意行为，其实施需要相对人的参与和合作，具体而言，行政机关发出的任何一种举报奖励承诺，如果没有相对人的参与和配合，都是不可能实现的。这种合意性正是合同的重要特征。由此可得，举报悬赏制度是通过私法的形式(合同性)来实现公法的目的(行政性)，具有外在的契约性和实质的行政性。

目前，举报奖励制度主要在食品药品监管、反腐倡廉建设等方面发挥着自己的作用。据最高人民检察院统计，检察机关查办职务犯罪案件的线索80%来自群众举报。[6]群众举报工作开展得好坏，直接关系治理运动是否能够顺利进行。这在“扫黄打非”工作中亦是如此。

三、举报奖励制度在传播领域的应用

(一)“扫黄打非”运动中举报奖励制度的优势

1.与运动式治理形成优势互补

上文提到，运动式治理主要存在临时性、运动性和反复性的缺陷，因其受限于周期，总能给违法分子以可乘之机。举报奖励制度的出现则可以在运动式治理周期的空隙，借社会力量对违法内容进行监察与举报，最大限度上消除扫黄打非运动的空白期。且奖励办法的实施通常是一个较长的过程，且细则相对稳定，变动少，可以稳定“扫黄打非”工作的进行，表现出行政部门在“打黄扫非”工作中的常态化管理。举报奖励制度可以发动广大人民群众对违法行为进行监督，调动社会大众的积极性。在这点上，它可以有效弥补消解执法机关执法资源不足的困境，延伸执法机关的执法触角，有效地消除在时间和空间上的执法盲点。

2.有利于扩充信源，便于行政机关获取执法信息

UGC模式下的网络媒体呈现出内容多且杂的趋势，用户生成内容中的假新闻泛滥，且很多内容为了吸引流量不惜涉黄涉非，更多是游走于边缘地带。现实中并不当然存在充分、有效的信息，各决策主体决策时往往面临信息失灵问题。举报奖励制度可以视作是执法信息获取方式的制度创新，它在执法主体之外建立了信息获取渠道，它通过有偿的方式扩大信息拥有量，提高信息真实性，减弱执法双方之间的信息不对称程度。

3.可以有效补偿举报人，提升民众参与积极性

据调查，公众所认可的举报形式主要有两种：一种是授予政治荣誉称号，另一种就是对举报行为给予物质奖励。[7]可见，物质奖励是一种举报人比较认同的补偿机制，在鼓励大众参与治理活动以及履行社会责任这一方面起到了积极作用。且依靠举报奖励这样的“软执法”，可以使得政府形象在传播领域更加亲民，民众也更愿意接受这项活动的展开，调动其主体参与意识，使其积极投身于“扫黄打非”这一行动中。

(二)不足与缺陷

1.辨别违法内容需要一定媒介素养

尽管《扫黄打非”工作举报奖励办法》中的举报奖励制度人人都可参与，但并不是所有人都具有辨识假新闻的能力以及区分艺术作品与淫秽色情产品的能力。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)今天在北京发布第42次《中国互联网络发展状况统计报告》，中国网民教育程度中处于大专及以上学历的只占20.6%。这样的教育结构很有可能会造成大量无用举报内容的产生，一定程度上加大了执法人员的工作难度。且在这种情况下，网络上的更多用户可能会趋向于拒绝举报违法信息，或根本没有意识到自己所接触到的内容属于“打黄扫非”范畴，这便消解了《举报奖励办法》颁布的意义。

2.理解不当则转化为激励扭曲

物质上的奖励一方面可以调动全民参与的积极性，另一方面则会将“扫黄打非”变成单纯逐利人群的赚钱工具。在高额奖励金的诱惑下，不少举报人可能会强行给他人添上“莫须有”的罪名，甚至恶意创造违法内容。这些行为，既是对他人合法权益的侵害，同时也使得执法部门的工作难度增加。

四、“扫黄打非”行动的制度出路

在既有的《举报奖励方法》颁布实施后，“扫黄打非”运动将进入新阶段。在这一阶段结束后，“扫黄打非”行动又将以怎样的方式进行展开呢？参考近日美国著名博客网站Tumblr宣布全面禁止成人内容的新闻，有分析认为，此举主要是由于前网站出现儿童色情内容，被苹果app store全面下架。[8]在美国，涉及儿童色情有关的任何内容都会遭到公民的一致抵制。美国法律对于儿童色情制品采取零容忍态度，对于制造贩卖虚拟儿童图像色情物品的犯罪行为，法律规定对其严惩，且最高可判30年。这不禁令人思考，在实施举报奖励制度，展开运动式治理及常态治理“打黄扫非”运动的过程中，我国法律能否完善对于淫秽色情中具体条文的司法解释并加强宣传，在惩戒违法分子的同时也可为社会各界提供警示作用。