检察机关参与民事公益诉讼的程序设计

万 昊 牛晓睿

1.天津市武清区人民检察院，天津 301700；2.西南政法大学法学院，重庆 401120

一、检察机关在提起民事公益诉讼方面的独特优势

检察机关拥有一支高素质的检察官队伍，他们具备足够丰富的专业知识和法律方面的专业素养，这对其他社会群体来说很难实现。同时，检察院拥有充足的司法资源，包括人员，金钱和物资，这是其他机构无法获得的资源优势。司法资源的丰富，使得检察院拥有更高的法律权威和制度保障，代表社会公共利益提起诉讼也就更为有利。相比其他机关或社会团体，检察机关以其良好的专业法律队伍和在国家权力结构中的地位优势更能承担起提起民事公益诉讼的责任，同时也能合理安排司法资源，更好地维护公共利益，从而确保实现司法公正。

司法实践中，不少侵害公共利益的案件与相关部门密不可分。有些案件同时涉及多个国家机关，部门之间有相互推诿或重复劳动的倾向，有些案件涉及地方政府的利益，往往由于受到行政干预而无法起诉。即使提起民事公益诉讼，被告通常也是行政机关或强大的财团。诉讼当事人之间地位和实力都非常不对等。仅凭个人的法律水平与财力很难与之对抗，这与市场效益之目的与诉讼经济之原则也不相符。将兼具法律专业素养与强势法律地位的检察机关推出，作为诉讼主体提起民事公益诉讼，能够有效平衡原告与被告之间的差距。此外，检察院对这种缺乏奖励机制的公共利益的不断缓解也更为稳定。并且，对此种缺乏回报机制的公共利益进行持续的救济，由检察机关承担也更具稳定性。

二、检察机关参与民事公益诉讼的域外经验

由于前期试点工作和相关司法解释的陆续出台，目前我国目前已经有较为成熟的公益诉讼理论，但在民事公益诉讼方面较他国仍有值得学习的必要。

从大陆法系国家到英美法系国家，大多从立法上明确了检察机关提起并参加维护公众利益诉讼权。例如，在德国，公共利益代表制度是在行政诉讼中建立的。检察官以公益代表的身份发起或参与行政法院的行政诉讼；法国检察机关作为社会代表参与了各种公益诉讼；在英国，想要提起公益诉讼的英国公民的私人或私人组织必须征得司法部长的同意，总检察长是唯一有权代表公众的人；在日本，公益诉讼和检察机关密切相关，检察机关作为公益诉讼的公益代表人参与公益诉讼；在美国，作为公诉机关的检察机关，肩负着主要负责刑事公诉任务和将民事诉讼置于法律授权范围内的两大任务，检察官在执行空气、水土污染以及危险废弃物法等众多方面总检察长发挥着积极作用；在巴西，《宪法》中有条文明确赋予了该国检察机关提起民事公益诉讼的权力。

三、检察机关对民事公益诉讼程序缺乏保护

两高出台司法解释已对检察机关提起公益诉讼的诉讼地位、出庭通知书、举证责任、二审启动及二审出庭人员等问题做了一般规定。但是笔者认为公益诉讼是一个全新的领域，开展民事公益诉讼的程序性保障问题还需要进行完善。

(一)诉讼费用缺乏应有的保障

在污染环境类案件中，检察机关在前期需要对环境被污染情况进行鉴定以证明被告的行为已经对环境造成了污染、对公共利益造成了损害，且二者之间存在因果关系。因此，在调查核实证据过程中，势必会产生巨额的费用，例如鉴定费、专家意见费等。法律没有对检察机关应当对民事公益诉讼的诉讼费用保护作出规定。换句话说，法律没有明确规定如果检察院胜诉，法院执行被告的赔偿金、生态修复费用等是否可以列入专项资金用于专门的公益诉讼费用。但值得注意的是，日前，最高人民检察院和生态环境部已经签署了文件，评估费可由评估机构首先支付，输者承担负担。这是国家层面着手解决公益诉讼相关成本的重大突破，是一个实实在在的利好举措。

(二)调查核实权难以施展

民事公益诉讼虽然是一种特殊的新型诉讼，但是它也类似于一般程序上的民事诉讼，要有明确的诉讼请求、明确的事实证据、明确的法律规定和明确的因果关系。这些基本要素，都需要有完整的证据链条所支撑，必须有足够的证据证明存在违反公益事实的情况。在生态环境和资源保护，食品和药品民事公益诉讼案件中，都与专业术语有关，涉及到其部门的专业行规、专业操作、专业人员，检察机关在案件审查过程中，要运用调查核实权来查清案件来龙去脉，厘清案件因果关联，固定案件关键证据，这无疑给检察机关提出了一个棘手的难题。由于检察院在这些领域不善于证据收集和证据固定，这无疑会大大增加调查取证的难度，使得一些基层检察机关在调查核实环节难以达到理想效果，更有甚者，由于证据的缺乏使得案件到了诉讼环节难以顺利进行，达不到预期诉讼请求之目的。

(三)缺乏特殊诉讼程序配置

检察机关启动民事公益诉讼程序的主体资格不同于其他社会团体、相关组织、个人公民等。首先，它作为公益诉讼起诉人身份参与诉讼，具有公权属性。在民事公益诉讼案件中，检察机关与被诉人主体之间的诉讼结构，需要根据具体程序制定与启动本身特征相匹配的诉讼程序的特殊法律规定，以确保公平公正。案例。平衡参与者的利益。第二，基于检察机关同审判机关之间监督关系，在民事公益诉讼案件中，检察院作为提起诉讼的当事人也接受法院的审查。如何处理好两者之间的关系同样需要致力于在具体的程序设置方面建立相应的法律制度以平衡两者之间的关系。

四、检察机关提起民事公益诉讼的程序设计

(一)建立公益诉讼基金制度

笔者认为建立公益诉讼公益基金制度有利于上述问题的解决，由公益诉讼基金全部或部分支付上述费用。

为了“绿水青山”和“老百姓舌尖上的安全”，维护国家和社会的公共利益，弥补公共利益受损的事实是我们的公益诉讼制度设立的最终目的。鉴于公益诉讼的侵权对象是一个不明确的多数，将损害赔偿金公平地分配给受影响的人或单位显然是不现实的，不可操作的。笔者认为，依法建立公益诉讼公益基金制度，将公益诉讼案件的胜诉利益交由公益诉讼公益基金协会集中管理，对受损的公共利益进行修复，并且可以为公益诉讼案件的办理提供费用保障。例如，天津市人民政府已经出台了生态环境改革实施方案，该方案就规定了将胜诉利益纳入生态环保基金，属于非税收收入，专款专用。

(二)细化调查核实权的运用

两高以司法解释的方式赋予检察机关拥有调查取证权，在程序构建上是一大进步。但是，《解释》并没有对检察机关行使调查取证权的方式及程序作出细化规定，但可以适用《实施办法》第六条第一款之规定，即采用调取相关书证物证、询问证人、询问专业人员、委托鉴定、评估等方式。

当然近期最高检又下发了《人民检察院检察建议工作规定》，其对于制发公益诉讼检察建议调查核实时有权采取4项具体方式，这也是一种补充性质的规定，也能表明目前国家对于公益诉讼领域的调查核实权的规定越来越细化。另外对于《解释》并未对检察机关是否可以采取强制措施调查取证作出明确规定，但是在《人民检察院检察建议工作规定》中已经明确表示检察机关在提出公益诉讼检察建议办案过程中，不能采取限制人身自由和限制财产的措施。其实也不难理解，在办理民事公益诉讼案件过程中，调查取证，核实证据，不等同于职务犯罪侦查部门办理刑事案件，这原宥于民事公益诉讼中，检察机关出于维护公共利益的目的以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼要求被告承担民事责任，都属于民事诉讼的参加者，不宜动用公权力采取强制调查措施。

《解释》第十三条规定了诉前必经程序，即检察机关拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期为三十日。在公告期间，是否可以行使调查核实权？笔者认为，检察机关在公告期间不宜进行调查取证工作，若公告期间有适格主体欲提起诉讼，检察机关只需要将案件线索移送给相关机关或社会组织即可。这样一来也可以避免司法资源的浪费。但如果不及时进行证据的搜集工作可能导致证据永久性灭失的，检察机关可以先行调取后移送相关机关或社会组织。若公告期满并没有相关机关或社会组织欲提起诉讼，检察机关即可进行调查取证，为提起诉讼进行准备。

(三)构建检察机关支持起诉程序

《解释》并未对检察机关督促起诉和支持起诉作出相关规定。笔者认为，现公益诉讼虽然已经在全国范围内全面推开，最高人民检察院在试点期间颁布的《实施办法》其实也没有作废，也可再继续适用。人民检察院对审查终结的民事公益诉讼案件，可以依法督促法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼，也可以根据规定借助刑事程序自行启动刑事附带民事公益诉讼。当然，民诉法上也规定了检察机关支持起诉制度。检察机关支持起诉加诉讼的目的在于通过对法律适用提出意见来支持处于弱势地位的原告一方同处于强势地位的被告一方对簿公堂。有了检察机关的支持，原告的诉讼信心和诉讼能力都会增强，与此同时，法院的审判活动是在检察机关的监督下进行的，原告先天具有的地位劣势得以提升，能够使民事公益诉讼双方主体地位得以平衡，从而确保诉讼主体的等同性，真正到达了民事诉讼主体地位的公平。