论在党的领导下深入推进依法治国

2019-12-14黄佳宇

桂海论丛 2019年1期

□ 黄佳宇

（中共长春市委党校，吉林长春 130103）

中国共产党作为执政党，是中国特色社会主义法治建设的领航者，几十年执政的实践，是中国共产党执政方式不断探索前行的进程。在这一进程中，执政党选择了依法治国，选择了依法执政，中国特色社会主义法治实践的不断发展，离不开执政党的领导与推动，执政党自身建设的不断完善，同样离不开中国特色社会主义法治实践。新时代有新任务，新时代有新要求，在党的领导下，走新时代中国特色社会主义法治道路，不断丰富依法治国实践，成为法治中国的必然要求。

一、依法执政：执政党的执政方式

新中国成立以来，中国共产党从革命党变成执政党，其自身对于法律乃至法治的认识与实践经历了摸索前行。自1949年新中国成立，到1956年中共八大，这段时间作为执政党关注了自身执政方式的建设，从革命党时期对原有旧的反动法统的“破”转变为对自身法律制度的“立”，这一时期在立法中，以我国第一部宪法为代表，《选举法》《土地改革法》《工会法》以及惩办反革命、贪污犯罪的相关法律规范相继制定，形成了社会主义法制的雏形。在执政党自身与法律的关系上，在1956年中共八大通过的党章中，对党组织、党员遵守法律有着明确的规定。这些制度与举措，对于一个没有执政经验的党来说是弥足珍贵的。但由于对于国际形势、国内形势发生了错误的判断，以阶级斗争为纲又重新成为执政党的首要任务，中共八大之后到文革动荡基本结束的二十年间，中国的法制建设停滞不前。

党的十一届三中全会以后，为回应社会对民主法制的强烈渴盼，中国共产党在执政理念与执政方式上做出了重大调整，回应了社会关切，使社会主义法治建设得以不断推进。在党的十一届三中全会公报中，高度的关注了法制建设的几个重要组成部分，将立法工作摆到全国人大的日程上，强调司法独立以及法律面前人人平等的原则等等，这对于结束文革动荡之后，中国法制建设重新回到正确轨道上发挥着十分重要的制度导向作用。从20世纪70年代末到20世纪90年代初，中共中央在法制与党的建设相结合、坚持社会主义法制、党委与司法机关尤其是审判机关的关系等问题上，进行了反思与纠偏，为依法治国方略与依法执政方式的统一在思想上、理论上、制度上奠定了基础。

1997年，在党的十五大上首次明确的提出，“依法治国、建设社会主义法治国家”，将党领导人民治理国家的基本方略明确确定为依法治国，政治体制改革在当前与今后一段时期的首要任务则是加强法治。与此相呼应，1999年，九届全国人大二次会议以宪法修正案的方式，在国家根本法宪法中确立了执政党的治国方略为依法治国。党的领导、人民民主、依法办事的辩证关系也逐渐明晰，三者关键在党的领导，基础在人民民主，保证则是依法办事。党的十六大提出了执政党执政的一个重大命题，即依法执政，党的领导方式与执政方式要不断的改革、完善，这是新世纪执政党基于历史、现实、任务的变化所做的重大论断。在党的十六届四中全会上，将新的历史条件下执政党的一个基本方式明确确定为“依法执政”。而依法执政简而言之，是马克思主义政党在新的历史条件下的执政的基本方式，意味着执政党在立法上发挥领导作用，在守法上发挥带头作用，而在权力运行的执法上要提供充分的保证。在这些决策部署基础之上，党的十七大强调在执政党领导人民治国理政中，要实现坚持党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。在实践中不断完善的依法执政是对执政党执政方式、执政能力、执政水平新的要求，同时将作为基本方略的依法治国与作为基本方式的依法执政统一在法治实践中并很好的契合，成为中国特色社会主义法治实践的重大命题。

党的十八大以来，法治在治国理政中的地位和作用受到了前所未有的关注，以习近平同志为核心的党中央，为新时代中国特色社会主义法治建设勾勒出了新的蓝图，以法治中国、法治中国建设不断推进为目标和战略部署，向全世界彰显了中国共产党作为执政党，坚定地选择了法治、坚定地推进中国特色社会主义法治建设的决心与信心。党的十八大以来，在执政党与法治的关系上，明确党的领导是中国特色社会主义法治的最本质特征，而中国特色社会主义法治的核心问题是党与法治之间的关系，这对于理顺执政党与法治的关系意义十分重大。党的领导与社会主义法治建设并不冲突，党的领导为社会主义法治建设提供重要的政治保障，而党的领导又要落实在社会主义法治建设的实践之中，要依靠社会主义法治建设。习近平总书记在关于党的十八届四中全会决定的说明中强调，“党和法治的关系是法治建设的核心问题”[1]26，而这个问题也事关党、国家与法治建设。特别是在理论上澄清了执政党与法治之间的关系，即“党大”还是“法大”的问题，习近平总书记明确指出，“党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。我们说不存在党大还是法大的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部就必须服从和遵守宪法法律。我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。这个界限一定要划分清楚。”[1]26而权大还是法大问题时，习近平总书记则指出：“如果说党大还是法大是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”[1]24-26在党与法治关系明确的基础上，执政党通过从严治党、依规治党夯实了自身执政的基础，并通过国家机关来实现党的领导，以“四个善于”，将党的意志、人、权力实施与民主集中统一起来，提升了执政党依法执政的能力，并以领导干部带头守法为突破口，抓住法治建设的关键少数，在依法治国的实践中充分发挥从严治党的示范与带动作用。

新中国法治建设的进程充分的说明，在依法治国的实践中，执政党执政方式的转变是必然的要求。执政党坚持依法执政，从严治党，提升自身的政治能力，为中国特色社会主义法治建设提供了强大的政治保障，使当成为法治中国建设坚强的领导核心。而执政党又在社会主义法治建设的实践中，不多总结经验，凝聚治国理政的智慧，这又不断地推进了执政党自身的发展，增强了自身的执政能力。在依法治国的实践中，以依法执政引领法治中国建设，从而实现了执政党依法执政方式与依法治国方略在新时代中国特色社会主义法治伟大实践中的统一与契合。

二、以依法行政促进法治政府建设

新时代中国特色社会主义法治建设，其现实的路径是法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，而在这个现实路径的实践中，居于主导地位，发挥着重要导向作用的是公权力主体严格的依法行政，即一个遵法、守法、尚法的政府的建设，是这条现实路径的核心。公权力的运行宏观涉及重大社会公共资源的配置，关乎国计民生，微观上则事关每一个社会成员切实的权益。公权力能否严格的依法行使，一方面深刻的影响着法治政府建构的进程，另一方面也是发挥公权力主体在法治建设中，“以上率下”引领作用的重要试金石。

要以科学的、民主的、符合社会发展规律的立法，夯实依法行政的基础。“依法行政”与“法治政府”，权从何来，以何种状态、方式、程序运行，其基础在于有法可依，即立法为依法行政与法治政府建设提供了重要的规范基础，离开了科学的立法，依法行政与法治政府建设就无从谈起。立法的科学性与民主性，就是要在法律规范的制定，法律体系形成的过程中，充分体现立法工作的开放性、人民性，使广大人民群众的重大现实关切与利益诉求，通过规范的、程序化的方式，体现在成文法的制定、修改与完善中，要使立法工作在人民的参与、监督中，体现人民的意志，从而彰显社会主义的制度优势。立法要符合社会发展的进程与规律，要从我国的实际出发，符合中国的国情，近现代世界法治发展的进程，充分的体现着各国在法治建设中彼此借鉴，甚至是基于特定历史维度的深刻影响，但我们的法治建设始终不应该是对西方所谓先进法治的“照搬照抄”，而应该是在甄别、借鉴基础上的，立足于我国法治本土资源和新时代背景下社会矛盾的发展变化，做符合我国发展实际、符合我国国情的制度整合与创设（党的十八届四中全会决议中的“坚持从中国实际出发”即是此意）。

社会主义宪法是社会主义法律体系的根基所在，要坚持“依法立法，依宪行政”。“八二”宪法作为我国现行的宪法，在改革开放后的社会主义建设中，适时地进行了五次修改，将符合时代背景与社会现实发展的制度、实践成果，变成了国家根本法的组成部分，这是对社会主义建设的宪法确认，有着非常重要的制度导向与实践指引作用。诸如“法律至上”“法律面前人人平等”等重要法治思想，也通过宪法以及部门法立法的方式得以不断的贯彻。具有中国特色的社会主义法律体系的形成与不断发展完善，体现在法律规范、法治实施、法治监督、法治保障体系的建构，特别是执政党党内法规体系日益完善，不仅进一步增强了执政党从严治党、依规治党、依法治党的能力，也使执政党将党的意志沿着法治的路径成为国家意志的水平提升到更高的水平。立法工作要增强不同层级规范间的协调，提升社会主义法治的立法“品质”。法律体系的形成是社会主义法治在立法进程中的一个节点，而不是终点，我们应该清醒地看到，我们在行政法、刑事法、民事法律规范中，还存在着规范间规定不协调、规范适用冲突、规范缺乏操作性、规范不符合社会发展实际、甚至是与《立法法》、社会主义法治精神、法治理念相悖的情况。诸如行政许可资格与刑事法适用、行政法与刑事法中人权的保障、民事法的进一步编撰与完善，宪法与特别行政区基本法的实施（包括人大释法）等等，都为社会主义法治“品质”提升提出了新的、现实的课题。

法治政府的基础在立法，而执法的严格则是透视法治政府的一面镜子。执法的严格是对执法不公、徇私执法、徇情执法、逐利执法的摒弃，其本质是保证行政执法的公正与权威。科学与民主的立法解决的法治政府的应然性状，而具有与行政相对方互动性的动态执法，则是对法治政府实然性状的最直接反映。严格的执法不仅是严格的依法办事，沿着法律规范预设的路径行使权力，同时这种执法的严格是对执法主体的权源是否合法，主体是否适格（例如，“临时工”无执法权），程序是否正当，方式是否规范，结果是否具有可救济与相应的责任追究等执法各环节诸多因素的综合考量。同时，严格的执法与执法过程中的文明、人文关怀亦并不冲突，严格的执法一方面是有法可依、有法必依、执法不严的考量，同时亦是执法文明与执法人文关怀的考量，亦是尊重行政相对方权益（个体的人权）考量，即严格执法同时意味着执法者给予行政向对方基本的尊严保障，而绝非对法律规范的机械性执行。这意味着我们在社会主义法律体系基本建构之后，在法律的实施反馈、法律的适时整合调整上，下真功夫、做足功课，从而实现“良法善治”。

三、以公正司法彰显公平正义

法治的生命力在于实施，法治的活力是在实施中得以彰显的。法治实施的重要环节就是司法权独立、高效、权威、公正的运行，在个案的公平正义中，让社会大众真正体会到社会主义法治的基本精神、基本理念，社会主义法治权威才能够得到维护。缺乏公正性的司法是对法治肌体的巨大破坏，是深割在法治肌体上的一道伤疤。作为维护、保障社会关系，解决不同主体之间权益纠纷的司法，是维护公平正义的最后一道防线，司法权被滥用不仅是个案的冤、假、错，个体当事人的权益（自由乃至生命）的受损，同时亦会使社会大众严重质疑法治的公信力与权威性，破坏法治的社会认同。公正的司法应该在司法权运行的过程与结果中，充分体现公平与平等，正当与正义这些公正的基本要素。基于东西方在传统文化影响下，所定位的价值取向与排序的不同，东西方在司法公正中所着重强调的价值定位不尽相同，即东方更多的关注公正的整体性，西方则更多的关切公正的个体性。这种司法公正价值观亦或是价值排序，基于其文化、国别本身并没有对错之分，而其核心关切无外乎打击犯罪与保障人权、程序正义与实质正义等问题。司法公正作为全面依法治国生命线，在本质上完善、保障司法公正的制度创设其皈依是使人民群众在法治建设中获得感的提升。

公正司法的体制基础与制度性保障是不断推进的司法体制改革，这为在社会治理中破解人民群众反映强烈的司法不公问题，提供了重要的实践基础。习近平总书记指出，“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。党的十八大以来，诸如司法责任制等重大司法改革措施的落地，使社会矛盾的化解得到不断推进，以“让审理者裁判、由裁判者负责”的形式重点解决了“审者不判、判者不审，权限不清、责任不明”的问题，司法效率与司法的公信力得以显著提升。审判实践中，案件证据不过硬，法庭审判不被重视，审判职能不能充分发挥的现象得以改观，稳步提升了司法文明特别是刑事司法问题，从而使公正司法的活力得以彰显。特别是在中央政法委的统一领导之下，十八大以来数十起刑事冤假错案的纠正，充分彰显了党领导下敢于纠错、保证司法公正的坚定决心，司法改革正一步步向着公平正义坚定的迈进，广大人民群众深刻的体会到了司法改革所释放出的“法治红利”，使广大人民群众的获得感不断增强。在每一起案件中，彰显司法公正，维护当事人正当权益，一个又一个司法制度的创新，正体现着公正司法背后社会主义法治的深刻人民性。人民群众的诉权，在以立案登记制为代表的制度改革中实现救济渠道的畅通。司法的公正性与司法的效率，在繁简分流措施的实施中得以平衡。长期困扰司法实践的执行难问题，在执行体制改革中，不断得以破解，当事人的合法权益得以及时保障，司法权威得以充分体现。群众反映强烈的环保、食品、消费安全等关乎群众生产生活的老大难问题，通过建立检察机关提起公益诉讼制度，加大司法救助力度，完善法律援助制度等得以不断推行式解决，广大人民群众的获得感在法治建设的创新实践中不断增强。“阳光警务”在全国公安系统的打造，辩护与代理的预约申请，案件程序信息查询、重要案件信息发布、司法文书公开等措施在全国检察机关的建成，实现了检务的可视化，而审判流程、审判活动、裁判文书、执行信息的“四大公开”，加强了社会大众对法院审判权的监督，这些带有新媒介科技创新的方式，倒逼了司法公正，提升了司法公信力。《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》理顺了司法机关内部在案件侦办、审理中的责任，而《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的贯彻落实，更是保证司法独立性、司法权威性，保证司法公正的重要举措。

社会主义执政党所追求的重要价值目标之一公平正义，广大人民群众也期盼着司法的公正。十八大以来在党中央坚强的领导下，各种改革和举措使公正、权威、高效的目标在司法实践中不断得以彰显，中国大地在公平正义的阳光下，正在取得法治建设一个又一个新成绩。

四、以全民守法助推尚法氛围形成

法治建设的现实土壤在全民守法，全民守法的深入推进，将推动遵规守纪的尚法社会氛围的形成。使法成之为法而行之法在于民心，法国思想家卢梭曾指出：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”，社会大众发自内心的真诚信仰并将这种信仰外化于自身的忠诚实践，这是法治真谛之所在。法治国家的精神支柱，依法治国的内在动力在于社会大众的法治观与法治信仰。习近平总书记指出，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。在我们这个人口众多的国家，人人崇尚法治、信仰法治，尊法、守法，这是社会主义中国法治建设的一个重大现实命题。依法治国的实践，需要广大人民群众的参与，需要调动广大人民群众的积极性与主动性，忠实崇尚法治，自觉遵守与捍卫法治的社会氛围得以形成，离不开广大人民群众的参与，而广大人民群众也正是在知法、守法、用法中，形成了对于法治的普遍社会认同，才能信法、尊法、尚法。

推进全民守法，要抓住关键少数，发挥党员领导干部在尊法、守法、尚法中的带头与示范作用。“上者民之表也，表正则何物不正”，作为“上者”的官员的言行对于形成全社会尚法氛围十分重要。依法治国的推进中，广大人民群众十分关注公权力行使者，特别是各级党员领导干部对于法治的态度，法律是否得以遵守，法治精神能否落地生根，离不开党员领导干部的率先垂范与引领。在依法治国推进的进程中承担重要责任的是各级领导干部，在依法办事、遵守法律上，各级领导干部应该带头践行，应该对宪法法律始终心怀敬畏，理性认识手中的权力从哪里来，应该怎么用，不能触碰法律红线，不能逾越法律底线。宪法法律为公权力行使者划定了公权力行使的范围，没有法律依据的公权力不得行使，更不能以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。领导干部在法治实践中的以上率下，以身作则，才能给广大人民群众展示正确的示范与引领效应，即广大人民群众对于法治的言行受到领导干部对于法治言行的影响，试想代表国家行使权力的领导干部都蔑视法治，广大人民群众又怎能信仰法治。十八大以来，中央政治局以法治为主题，进行了三次集体学习，就是最好的范例。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，“第一责任人”“政绩考核”“严格问责”等具体规定，对于在推进依法治国中县级以上党委、政府主要负责人提出了明确要求，而《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，更是为国家工作人员知法、学法、懂法、用法提供了重要的制度保障和实践依据。对于各级领导干部在尊法、守法上，则明显体现出更高的标准与更严格的要求。推进全民守法、离不开一支高素质、专业化的法治队伍。法治建设的中坚力量是具有专业素质的法律工作者，在法治社会的建设，全民守法的推进中，发挥着主力军作用。新时代的中国特色社会主义法治建设，对于高素质、专业化的法治队伍提出了新的、更高的要求，为适应法治建设的新形势，党给出了中国方案，《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，扩大了参加国家统一法律职业考试的法律执业范围，通过命题与标准的统一，考试的严格为切入点，将有效的提升法律专业人员的职业素养和综合能力。

推进全民守法，需要提升普法水平，优化法律宣传与法律服务。全民守法不断推进的一项制度设计，就是国家机关担负起全民普法的重任，《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，法律宣传教育的主体得以明确，国家法律的普及力度不断加大。司法工作者在法治实践中同样肩负着普法的责任，这不仅是司法工作者自身执法能力提升与法治理念升华的过程，更是普法责任制效能的充分发挥。十八大以来，诸如将信访工作纳入法治轨道等措施，改变了群众“信访不信法”的局面，法治教育深入中小学课堂，这都对群众形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法行为方式的形成发挥了十分重要的制度导引功能。同时，通过公共法律服务体系的建设，充分发挥律师、司法鉴定以及公正的法律服务功能，使百姓切身得到了法律公共服务的实惠，使国家法律公共服务水平得以提升。以“失信被执行人”的惩戒制度为代表，通过惩恶扬善，推动了全社会诚信体系的建设。

这些措施，使广大人民群众的法治热情得以激发，法治精神、法治理念成为普遍的社会认同。十八大以来中国法治建设充分的说明，只有民心崇尚法治，人民知法、懂法、守法、尊法、尚法，法治中国才能走的稳、走的远。