发展社区养老服务提升老年人获得感

万智奇

上海是一座很“老”的城市。如果用65岁以上人口比例的国际标准来看（国际上通常把65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家和地区进入老龄化的标准），上海已高达23%，属“超级老龄化”。为充分保护老年人权益，促进养老服务发展，市人大常委会已经连续7年关注老年人的问题。今年，常委会再次聚焦社区养老工作，听取并审议市政府的专项工作报告。调研历时3个月，覆盖10个区、7家部门、10余家养老服务企业、40余家社区养老服务机构。笔者全程参与其中，深有体会。

上海做得怎么样？

2005年，上海率先提出了“9073”养老服务格局。具体是指3%的老年人接受机构养老服务;7%老年人可得到政府福利政策支持的社区养老服务;90%的老年人在家以自助或家庭成员照顾为主，自主选择各类社会服务资源。总结来看，有四大关键词：

●关键词一：嵌入式

上海寸土寸金，“嵌入式”是关键。其中，枢纽型、综合性的社区综合为老服务中心按计划将于今年底覆盖全市215个街镇。目前仍在继续推进日间照料中心、助餐点建设，截至9月份分别建成698个和974个，预计到年底将超额完成政府工作报告中承诺的民生实事项目建设目标。

●关键词二：“镇有院、片有所、村有点”

农村地区与中心城区不同，采取的是“互助式”养老。着力建成符合本地区老年人生活特点的社区为老服务场所，通过回租空置房源、盘活闲置宅基地等方式改造建设一批睦邻点，预计到2020年，纯农地区村组睦邻点将实现全覆盖，达到1500家，为农村老年人提供养老照护服务。

●关键词三：“综合”

一方面体现在服务种类的综合上。最有代表性的就是社区综合为老服务中心，这类机构“很综合”，提供事务办理、日间休憩、文化娱乐、医疗服务、信息咨询、家庭照料支持等。另一方面还体现在服务供给方式上。能够向居家和机构养老延伸，向老年人提供送餐、长期护理保险、智慧养老服务方案等，还为老年人出院后短期护理以及居家到机构养老提供服务转介。

●关键词四：“支撑”

医养结合的支撑，通过社区卫生服务中心签约、临近设置社区卫生服务分中心和服务站等方式，覆盖到了全部社区养老机构。支付能力的支撑，通过综合照护统一需求评估，本市对老年人身体情况进行分级，对符合条件的提供长期护理保险的服务。机构运行的支撑，通过鼓励改造存量房屋资源，提供税收优惠和公用事业费用减免，便利企业登记程序等方式，提升对市场的吸引力。信息技术的支撑，通过“上海市养老服务平台” “上海健康云”等平台，使用大数据、云计算等技术，社区养老服务的科学性、精确性和便捷性到了新高度。

能做得更好吗？

养老是篇大文章，成绩再多，老龄化的重压之下，问题和矛盾仍然是存在的。社区养老想要做得更好，以下五个问题，还得要重视、重视、再重视。

●“就近、便利”做到了吗？

——目标比较模糊。与养老机构床位数占老龄人口3%这样的明确标准相比，社区养老服务机构除了日间照护中心与人口数量挂钩之外，社区综合为老服务中心、长者照护之家，目前只有针对行政区域的设置要求。

——布局仍需优化。不同街镇的面积、老年人口数及其分布存在一定差异，对养老服务设施的数量和点位需求不尽相同。特别是一些机构的选址不理想，存在“最后一公里”问题。

●服务质量到底怎么样？

——种类还应拓展。不同年龄层次、不同身体状况老年人需要的服务差异比较大。问卷显示，老年人依次最需要助急、助医、助洁（家政）和助餐四类。其中最迫切的助急服务竟然还基本是空白。

——精细程度不够。主要是供需匹配和品质上还有一定提升空间。比如，日托机构偏重于生活护理，文化娱乐、精神慰藉等方面的服务比较薄弱。

——标准规范尚待完善。管理标准和服务规范很不統一。有的参照养老机构标准，有的使用国家和本市标准，有的采取企业自身标准。

——医养结合仍待落实。通过签约，医疗服务对各类设施机构已经全覆盖，但实效始终是个问题。由于人员编制受限，任务多而杂，有基层表示难以安排更多人手提供服务;由于激励机制不够健全，医护人员多劳不能多得，工作的积极性受到了一定影响。

●行业前景好吗？

——建设周期比较长。有企业反映，一家社区“嵌入式”养老服务机构，从提交项目申请，到政府部门审批，到最后投入运营，整个周期往往长达一年半至两年，资金压力比较大。

——“邻避效应”困扰大。一些市民存有“希望身边有服务，不希望身边有机构”的想法，对于设立与居民住宅高度融合的“嵌入式”社区养老服务机构，常常提出反对意见。

——服务供需不平衡。按照政府购买服务的规范要求，机构的服务项目设计上自主性、灵活性不够，供需对接始终是个问题。调研发现，大多数机构的服务面、服务对象都比较窄，“老面孔”多，日常使用率不饱满，无法形成规模效应。

——“造血”能力有缺陷。各类社区养老服务机构面积不大，收费不高，单体运行成本却不低。这是由养老服务一定的公益属性所决定的，更是由“寸土寸金”的市情和养老的传统观念决定的。机构运营企业始终没有稳定的盈利模式，据了解，纯民办民营的社区养老服务机构全市屈指可数。

——扶持政策要优化。按照有关管理要求，对从业人员的补贴和税费优惠直接给予社区养老服务机构，而不是给予相关运营企业。有的企业认为，这种做法不利于其统一调配人员和扩大经营规模。还有基层认为，政府“重建设、轻运营”，对于机构日常运营的支撑力度不够。

——人招不到留不下。这是养老服务行业一直存在的大问题。近几年，长护险试点在养老服务市场上形成了“虹吸效应”，这些机构招人难、留人难等问题更加突出了。

思考和建议

随着养老服务的不断发展，社区养老服务起着越来越重要的作用，既是养老服务的依托，也是链接机构和居家养老的桥梁，发展和改革刻不容缓：

●全面推进“嵌入式”社区养老服务

布局上，要按照深化养老服务的实施方案、政府实事项目等要求，不断促进社区养老服务机构增量，优化合理布局，加快形成养老的“15分钟服务圈”。服务上，要聚焦生活照料、健康照护、医疗护理、精神慰藉等方面，不断提升服务品质，丰富服务内容，同时要注重提高供需匹配度。监管上，要形成适用于社区养老服务机构的地方标准和服务管理规范，建立健全质量满意度评价机制，加强日常监督检查，确保社区养老各环节有政府监管、有社会评价、有百姓反馈，形成合理的奖惩制度。医养结合上，要确保新设社区养老服务机构要与卫生服务机构临近设置，不断做实、做细社区卫生服务签约制度，加强对医护人员的激励措施，让送医到机构成为常态。

●形成优良的行业发展环境

要激发市场活力，针对有些企业反映的规模扩大难、证照办理难、优惠政策不落地、招投标机制不合理等问题加强研究，及时改进相关政策措施，促进相关企业做大做强。要持续推进队伍建设，大力开展学历培训、专业培训、能力培训，以国家对养老护理员新出台的技能标准为基础，不断提升养老服务从业人员的技能水平。要着力破解“邻避效应”，加强对基层的指导，增加机构规划建设全过程透明度，完善听证、周边居民利益共享等工作机制，总结推广成功经验，保证相关机构建设顺利推进。