“多标合一”在PPP模式中的探索

文/ 张远

一、当前PPP运行模式分析

（一）PPP概述

PPP，即政府和社会资本合作，是指在基础设施及公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种长期合作关系，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率[1]。主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

根据私有化程度的不同，PPP采用管理合同（MC）、委托运营（O&M）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、改建—运营—移交（ROT）、转让—运营—移交（TOT）等模式[2]，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式选择社会资本方。实践中，新建项目多采用BOT模式，存量项目多采用TOT模式，采购方式以公开招标方式居多，其次是竞争性磋商。

（二）PPP模式应用的意义

政府与社会资本合作模式，是国家的重大经济改革，对于提高基础设施供给效率、吸引社会资本投资、提升政府治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。具体而言：一是有利于增强公共产品和服务供给能力，改善基础设施供给效率，扩大资金来源；二是有利于拓宽社会资本投资渠道，激发经济活力和创造力；三是有利于加快转变政府职能，实现政企分开，理顺政府与市场关系，推进国家治理体系和治理能力现代化；四是有利于深化财税体制改革，建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理，防范和化解政府性债务风险。

（三）当前国内PPP模式存在问题分析

PPP模式兴起以来，逐渐从高速发展向高质量发展转变，国家发展改革委、财政部等相关部门对PPP实施的流程、方式、审批程序等进行了规定，但依然存在以下问题：一是法律法规不健全，各部委颁布的操作流程不统一、政策体系不完善、具体实施细则欠缺；二是PPP项目社会资本选择与当前土地出让、施工招标及项目审批程序的衔接不顺畅，存在程序复杂、效率低下等问题；三是PPP方案通常未明确建设及运营期监管的主管部门，导致合作期内的监管措施落实有难度。除此之外，当前国内PPP模式还存在项目运作流程有待规范、合同完备性有待加强、非国有资本进入依然存在隐性门槛等问题，尤其是在社会资本招标、施工总承包招标和国有建设用地使用权招标“多标合一”方式上，虽然得到国家发展改革委、财政部及国土资源部相关法律法规支持，但并无具体的实施细则。因此，探讨“多标合一”可操作的路径对类似PPP模式的应用推广具有重要意义。

二、“多标合一”模式的理论分析

（一）“多标合一”概述

PPP项目中的“多标合一”为社会资本方招标、施工总承包招标和国有建设用地使用权招标合并实施的“多标合一”。

（二）“多标合一”可行性分析

在PPP项目中采用“多标合一”方式选择社会资本，得到了财政部、国家发展改革委及国土资源部发布的相关政策法规的支持：

《国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号）第十三条规定：各地要积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

《财政部关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）第五条第三款规定：依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。

《国土资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）第九条规定：下列情形可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施：（一）采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的……

财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）第九条中明确规定：对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。

上述文件对PPP项目社会资本选择与土地出让合并实施提供了有力政策依据。采购形式上，社会资本选择和土地出让均有招标方式，对二者招标要求的大部分条款具有通用性，招标程序上也不存在明显冲突。而且，社会资本招标合并施工总承包招标是PPP项目中常用的方式。因此，“多标合一”无论是在政策层面还是在实践层面都具有较强的可行性。自2016年以来，国内的一些PPP项目开始开展“多标合一”的实践探索，但总体数量较少，缺乏成功先例。

（三）“多标合一”的优势

在PPP模式中实行“多标合一”可以有效缩短项目前期工作周期、优化全生命周期成本以及保障项目权益主体的一致性。主要体现在：（1）提前引入运营主体，便于优化设计、建设方案，避免后期改造成本增加；（2）由中标的社会资本方直接负责施工建设，可节约施工二次招标的时间；（3）避免项目实施主体与土地利用主体不一致的问题，保障项目顺利实施；（4）统筹考虑经营性用地的开发收益和公益性项目的支出，有利于PPP项目商业模式创新，提高项目投资收益的自平衡能力，降低政府财政支出压力。

三、“多标合一”模式的实践分析

（一）项目概况

延庆赛区作为北京2022年冬奥会和冬残奥会三个场馆群之一，将承担北京2022年冬奥会和冬残奥会高山滑雪、雪车雪橇赛事项目，主要建设国家高山滑雪中心、国家雪车雪橇中心以及延庆冬奥村、山地新闻中心及配套基础设施。

北京2022年冬奥会和冬残奥会延庆赛区PPP项目（以下简称延庆赛区PPP项目）是国内首个将社会资本方招标、施工总承包招标和国有建设用地使用权招标合并实施的“多标合一”PPP项目。被业内称为招标模式最复杂、运作模式最繁琐、运营业态最丰富的项目，其成功实施，尤其是“多标合一”的成功实践，为今后北京市乃至全国类似PPP项目的推广提供了可借鉴的成功案例。

（二）PPP方案核心内容[3]

1.合作范围和期限

延庆赛区核心区分为A、B两部分：A部分包括国家高山滑雪中心、国家雪车雪橇中心及部分配套基础设施，由政府全额投资建设（高山滑雪中心南区部分训练及热身赛道除外）；B部分包括延庆冬奥村、延庆山地新闻中心及配套基础设施，由社会资本投资建设。合作范围即B部分的投资、建设以及A、B两部分的改造投资和运营。合作期限为30年。

2.运作模式

项目采用A部分ROT（改造—运营—移交）+B部分BOO（建设—拥有—运营）的运作模式：北京市政府授权延庆区政府为实施机构，并授权北控集团为政府方出资人代表；由延庆区政府和北京市规划和国土资源管理委员会共同作为招标人通过公开招标方式选择社会资本方，中选的社会资本方与北控集团共同出资成立项目公司，政府方出资代表与社会资本的股权比例为4：6；延庆区政府与项目公司签署《PPP项目合同》。

3.投融资结构

本项目资金来源为：（1）项目资本金：总投资的30%，由政府方出资代表与社会资本按4：6股权比例以自有资金出资，利益分配同股同权；（2）项目公司债务融资：总投资的70%，通过项目公司债务融资解决，项目公司可通过股东借款、银行贷款、PPP项目专项债等方式融资解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。

4.回报机制

项目收益回报机制为“使用者付费”。项目公司负责合作范围内全部投融资、建设和赛后改造运营，按市场化方式自负盈亏实现投资收益。项目运营期内的收入包含：滑雪场经营收入、酒店和餐饮经营收入、非雪期旅游观光和度假收入、其他依法产生的收入。考虑到经营收益有较大不可预见性，为使社会资本方投资收益处于合理范围内，避免暴利，也相应设置超额收益分成机制。

5.社会资本选择方案

（1）采购方式

为实现项目后期运营的可持续性，降低运营成本，通过深入细致地研究政策法规，延庆赛区PPP项目创新采用“多标合一”的公开招标方式选择社会资本，并在项目推介会上向社会各界公布。

（2）社会资本资格条件

该散热器主体尺寸为：520×445×220mm，风扇转速为2 000r/min，仿真分析液压模型，系统最终平衡时油箱温度为71℃。此时散热器的冷却功率为8.6kW(图11)。

为满足项目建设和运营高标准要求，社会资本不但需要具备雄厚的资金实力以及土地二级开发和土建项目施工的能力，更需要具有丰富的雪场及旅游开发相关的规划、管理和运营经验。为此，延庆区政府对国内滑雪场运营单位情况进行摸底调研，根据国内实际情况制定符合延庆赛区规模的资格条件及加分项目，便于优中选优。由于本项目实施内容复杂且工期较短，单独一家社会资本难以满足冬奥会赛时建设和服务以及赛后改造运营的要求，因此在投标人的选择上设置接受联合体投标条件。考虑到后期政府出资人代表在项目公司中也将成为股东方之一，为提高效率，降低沟通成本，限定联合体的成员数量不超过3家。

（3）招标标的

为实现PPP在降低政府投资支出和提高公共资源利用效率方面的优势，结合“多标合一”的特点，本项目分别在土地价格、工程建设费和特许经营费三个方面设置竞争标的，各投标人根据自身的经验及优势在三个标的中间进行权衡，选择合理报价，提高竞争的充分性，挖掘项目真实的价值。

（4）招标组织过程

合理的招标程序设置对于PPP项目至关重要。为此，区政府和市规划国土委与本项目的PPP咨询单位北京市工程咨询公司共同制定详细的招标方案，从招标的流程环节到评审内容逐一进行商讨，使招标方案同时满足土地、施工总承包以及社会资本招标的要求。经与政府相关各方讨论，确定项目需要经过发布资格预审公告（代招标公告）、组织资格预审、发出投标邀请、组织招投标、结果确认谈判、预中标结果公示及中标结果公示七个环节。

6.运营期监管设计

为保障在运营期内可持续提供高水平服务，PPP项目合同对运营期监管进行了专项规定，明确在合同约定情况下，政府及相关主管部门或其授权代表有权检查项目公司的会计账册、记录及其他资料，有权检查和观察项目的运营、维护和修理情况，以监督项目公司按照合同履行义务；约定政府方应与项目公司共同聘请第三方中介机构对项目进行中期评估，并有权临时接管项目。同时，合同对乙方的商业机密设置了相应的保密条款。

（三）实施效果

从中标结果及项目目前实施情况来看，“多标合一”保障了项目实施的预期效果，主要体现在：（1）优化PPP项目前期时间，解决奥运工期紧张与PPP周期长的矛盾，为冬奥场馆建设争取宝贵施工时间，保障2020年奥运测试赛的使用需求；（2）实现投资、建设、运营和土地使用主体的统一，保障项目能够顺利实施；（3）实现经营性用地开发收益反补奥运场馆赛后运营成本支出，进一步丰富了PPP项目的商业运营模式。通过鼓励社会资本挖掘项目的商业价值，有效降低了政府的支出，从中标结果来看，项目实现了财务自平衡，政府在建设期和运营期不需要对项目公司进行补助。

四、经验总结及借鉴

当前形势下，“多标合一”的PPP模式具有多项优势，有利于吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施投资、建设和运营，但由于操作复杂，加之政策和机制不完善，实践过程中会遇到不少困难和障碍。作好“多标合一”的PPP项目，需要认识和把握好以下几个方面：

（一）“多标合一”的PPP模式具有可行性，但亟需加强法律、政策以及工作机制层面的保障

当前，国内PPP立法层面缺失，PPP各环节审批机制尚未理顺，“多标合一”的PPP模式更是缺少实施细则指导，土地出让与PPP招标在具体实施过程中主要通过相关部门之间的协调和“一事一议”的方式予以解决，尚存在一些程序衔接障碍。因此，国家层面需要加快推进出台实施细则，明确“多标合一”在PPP模式中应用的市场化模式和配套政策要点；地方层面应制定工作机制，明确政府相关各部门的职责，形成成体系、可操作的制度安排，提高“多标合一”PPP模式的实施效率。

（二）高质量的实施方案是实施“多标合一”PPP模式的重要抓手

实施方案是PPP项目开展的纲领性文件。对于“多标合一”的PPP项目，实施方案除了需要明确具体运作模式、收益机制、投资人资格条件和选择方式、项目风险分配及所需政府配套支持等重要内容外，还需要为“多标合一”PPP项目实施作好顶层设计。一方面，实施方案要深入论证项目的特点和需求，为实施“多标合一”PPP模式提供充分的依据；另一方面，实施方案要结合地方的实际情况，明确“多标合一”实施路径，建立高效的部门协调机制。同时，为保障实施方案的编制质量，在开展中介机构遴选工作时，要严格规范决策程序。

（三）坚持公开招标方式，建立PPP合同谈判机制

公开招标是目前政策许可的、支持“多标合一”PPP模式的唯一路径，可以实现社会资本的充分竞争，且其所适用的综合评审，不仅考虑商务报价，同时考虑专业能力、履约能力等综合实力，有利于实施机构选择在经营管理水平、技术水平及资金实力等方面均具有优势的社会资本，保障项目的实施效果。考虑到“多标合一”PPP项目操作的复杂性以及经营内容的多样性，需要实施机构与中标候选人就PPP合同内容进行确认性谈判，就政府关心的重大问题与中标候选人进一步沟通和交流，确认谈判完成后，与中选社会资本签署确认谈判备忘录并公示，公示期满无异议的，在政府审核同意后方可签署PPP合同。

（四）科学制定招标标的，合理分配不同标的权重，切实保障PPP项目的公益属性

招标标的是评标、定标的重要依据，合理设置招标标的有利于公平交易、平等竞争、确保项目质量、提高投资效益。“多标合一”PPP项目往往涉及至少三个投标报价，三者之间的权重体现了政府对于该项目的支持方向和态度。因此，在权重的设置上，应从保障项目的公共属性和服务角度合理制定。同时，在技术层面，标的权重设置应参照不同招标标的在财务分析模型中的敏感性，降低不平衡报价风险，增加项目竞争的有效性和充分性。

（五）注重运营监管机制设计，加强项目的绩效管理

“多标合一”PPP项目由于涉及的运营业态丰富，需要切实加强政府在运营期的监管能力。在实施方案中应有专篇制定运营监管内容和工作机制，并在PPP项目合同中进行明确。运营期内，政府方组织各相关部门对项目公司提供的运营服务进行监督考核。同时，在项目实施过程中，需加强绩效管理，建立健全绩效评价机制，按照常规考核和临时考核、过程评价与结果评价相结合的原则，对运营期提供公共产品的效率和质量等进行考核评价，确保项目运营达到预期效果，并根据考核结果对维护保函进行动态调整。

（六）建立高效的部门协调工作机制，确保项目有序推进

“多标合一”PPP项目审批程序复杂，高效的项目组织体制和协调联动机制有利于在项目实施方案、确定项目补助条件、政府方承受能力评估、招商文件确定、PPP合同编制和谈判等关键环节及时协调解决问题和做出决策。各部门参与的协同工作机制有利于加强衔接，形成合力，有序、协调推进项目准备、项目招商、项目实施等各流程环节，有效地保证项目的顺利推进。