南疆地区农村土地流转问题分析与探讨*

李 琼 刘长江

新疆大学科学技术学院阿克苏校区，新疆 阿克苏 843000

按照党的十九大战略部署要求，优先发展农业农村，因地制宜的引导和培育新型农业经营主体、农村金融市场化服务组织，推进政府、市场合力的社会化服务，增加农民收入。发展合作式的服务组织，联合多样化的融资模式，提升农村经济合作发展的组织化程度。在农业现代化发展进程中，农村最大的资源就是土地，土地的规模化经营是实现农业现代化发展的必有之路。2018年12月第十三届全国人大常委会第七次会议通过的《农村土地承包法》明确农村土地经营权可以融资担保，这对土地流转提出了更高要求。从南疆地区农村土地流转情况来看，就是要从土地规模化经营着手，全面落实“三权分置”制度，正视土地流转过程中的突出问题，才能有序稳妥的推进农村土地流转。

一、南疆农村土地流转的现状与特点

近年来，推动农村土地流转，对激活新疆农村经济方面有重大意义，南疆地区土地确权、流转工作在自治区战略部署下稳步推进，总体上呈现出逐步上升、局部发展迅速、新型农业经营主体活跃的局面。在开展农村土地承包经营权确权登记工作试点以来，农村土地流转率明显提高，流转规模逐年增大，但总体上较全国平均水平低。具体来说，南疆地区农村土地流转的特点：其一，流转面积总体上升；其二，南疆与北疆相比，差异明显，新疆土地流转大多数在北疆地区；其三，土地确权登记激发了土地流转活力，2015年南疆确权登记推进试点县市的土地流转率明显提高，如阿克苏；其四，土地流转形式较为单一，转包依旧是土地流转的主要形式。

二、南疆地区农村土地流转中存在的问题

(一)农民受传统观念束缚，缺乏自主意识

南疆地区农民与土地的关系较其他地区复杂。当前，南疆农村耕地有两类：一类是通过家庭联产承包责任制确定下来，归集体所有，第二类是商品用地，在南疆农村俗称“买地、卖地”或者“包地”，是属于集体或者属于农民个人的荒地，恰恰在南疆农村第二类商品地普遍存在，原因在于，多年前南疆农村少数民族农民喜欢放牧、不善于耕种，而汉族农民善于种植，久而久之，这类商品地被种植大户连篇包种。对于耕地面积小的农民来说，将种地作为家庭收入的主要来源，没有土地就没有生活保障。若土地收益无法兑现时，自身又没有一技之长，无法就业，再加之，语言交流障碍的影响，对土地流转制度的自主意愿不强。

(二)南疆农村土地产出效益较低

一是受自然环境的影响，南疆地区干旱少雨，农业用水始终存在分配不均的问题。农作物错过供水的时间，产出效益自然较低。就会外出打工挣钱贴补家用，甚至成为家庭主要收入来源。对土地的经营管理就会粗略些，出现“撂荒地”的现象，影响土地流转的积极性；二是农民土地承包多年分散种植习惯，各自为战的局面导致农业生产结构不合理，土地产出效益低，增加土地流转的难度；三是南疆处于偏远落后地区，农业技术知识传送较慢，多数农民对种养殖技术掌握程度较低，难以实现机械化管理和规模化经营。

(三)土地流转行为不规范

一是土地流转程序不规范。诸如在阿克苏、喀什地区，农民私下将土地流转较多，并且农民自行流转比较分散，在法律意识淡薄的农村，农民往往通过口头协议就转让合同，省略掉书面合同和到政府部门备案环节，为日后农村土地流转纠纷埋下了隐患；二是基层政府对服务农村土地流转管理重视程度不够，作为乡镇基层工作人员，对政策的理解和因地制宜的实施把握不到位，要么一刀切要么无所适从，就造成岗位人员责任不清；三是农村土地流转权属关系不明。土地确权工作还没有彻底完成，对流转的土地需要重新确定。再加之，合同文本中约定不明确，如土地流转价格不一致、流转的时间也与农作物耕种时间相违背，这些会使农民在土地流转过程中利益受到损害；四是农村土地流转后用途发生改变。土地流转后的经营主体在利润和经济效益面前，会选择改变土地的耕种用途，再加上承包费用较高的话，就会出现轻则“非粮化”即种植经济效益高的农作物，重则“非农化”即用于开发农家乐、度假村、休闲吧等非农用途的建设，导致土地流转后用途发生改变。

(四)相关配套政策不尽完善，流转困难较多

当前，在“三权分置”背景下实践和探索中，具体相关配套政策措施需要明确和细化的问题很多：一是南疆地区土地流转网络服务设施不健全。相关的土地经营权流转服务机构或场所没有建立。土地流转信息交流闭塞，致使农民无法获知土地流转的相关政策信息；二是流转后土地用途一层不变，将影响土地经营主体参与土地流转的积极性，无法发挥土地效用；三是进一步完善南疆农村社会保障机制是土地流转的保障，南疆的农业现代化发展相对落后，二、三产业的发展无法为农村剩余劳动力提供就业，农民的收入还是不能长期稳定下来，不能解决农村问题。四是南疆农村金融服务支持还不足。虽然“两权”抵押贷款试点工作新疆区域在其列，但南疆地区仅有阿克苏市被列为全国农村土地承包经营权抵押贷款试点区。金融机构虽有土地流转实践的尝试，但不足以让其放开逾期收益的顾虑。再加上严格的审批手续，影响农民参与土地抵押融资的积极性。

三、依法有序推进土地流转

(一)培育新型农业经营主体，发展适度规模经营

南疆地区农村不仅生产经营方式落后，受小农经济思想的影响，农民专业合作社的发展情况不尽如人意。家庭农场、龙头企业、种养大户等新型农业经营主体急需培育和发展。

扶持适度规模经营主体是发展现代化农业的要求。针对农民散户经营的现状，政府通过更加优惠的税收、信贷政策，加大扶持中小规模农业经营主体，采取“扶优+扶强”的策略，让符合规模发展条件的农村合作社、家庭农村参与农业生产项目，获得项目补助。同时采取“扶小+扶弱”的模式，通过企业、合作社、农民三者相互弱小结合成为实力强的规模经营主体，参与到农村土地规模经营发展的轨道中，让农民真正成为新型农业经营主体，增加收入。

(二)宣传土地流转政策，规范土地流转行为

宣传和引导土地流转政策，转变农民对流转的认识。农民对土地的感情非常深厚，在土地流转过程中，宣传和引导土地流转政策是必不可少的基础工作，让工作在基层的操作人员熟知土地流转中的过程性步骤，让广大农民懂得《农村土地承包法》中创新点和亮点，认识到土地流转会带来的利益，通过对农村社会保障制度的解读，打消农民对土地流转后就业的顾虑。

南北疆地区发展情况差异较大，明确发展方向就需要适当把握土地流转的节奏和力度，即农民土地流转意愿的把握。对南疆农村，农民自身文化程度的影响、语言交流的障碍，结合农民意愿，积极推进；在喀什地区、和田地区这样没有试点经验的地区要谨慎试点、稳妥推进。

(三)加强农村产权流转平台建设，完善土地流转管理服务体系

加强农村土地流转平台建设。在“三权分置”制度、“两权”抵押贷款试点经验基础上，南疆农村土地产权评估、产权明晰、信息交流、政策咨询等服务机构必不可少。自治区政府财政也会拨付专项资金，乡镇基层服务机构要明确在岗人员的职责，给予编制和待遇，真正从基层建立起农村土地流转服务机构。另一方面，建立网络服务系统，让农村土地流转网络化、规范化、透明化，逐步完善村级、乡镇级、县级农村土地流转服务系统。

加强准入农业领域标准监管。除了本村集体的种植大户、农民专业合作社、家庭农场外，不排除有非集体成员的企业、公司等。对这类工商资本的准入标准要加强监管，防止继受土地后发展休闲度假、农家乐等业务，使土地流转后出现非农化现象。

(四)健全土地经营权流转的法律法规，推进农村各项扶持政策的落实

南疆地区存在差异，人员、土地、资金的各个环节都有自身的特点。依法有序的推进土地经营权流转工作，在规范土地流转行为的基础上，健全土地流转合同管理制度。积极引导农民进行土地流转时应当签订书面流转合同，并且根据各地实际制定农村土地流转合同的制式文本。通过管理合同的行为如合同的起草、审查、监督，合同的变更和解除等环节把握农村土地流转的方向和力度，有针对性的建立农村土地流转平台。

推进农村各项扶持政策的落实。其一，人才方面，吸引农村之外的技术人才到农村扎根。土地要流转起来，不仅输出农村劳动力，更要引进技术人才，打破城乡一体化，让农村之外的人愿意到农村工作，观念上不歧视农民身份，才是真正保护农民的利益。南疆地区“访惠聚”工作为南疆农村带来了人才、技术的支持。其二，资金方面，吸引金融机构对农村信贷的支持，农村资金与金融机构之间最大的障碍在于抵押物，如今“两权”抵押融资，不论从政策层面还是法律层面都得到了肯定。因此，鼓励金融机构创新金融服务产品，农民创新融资模式是全面推进中央惠农政策的明智之举。