粤北生态特别保护区的现状分析及建设思考*<br/>——以南岭自然保护区为视角

粤北生态特别保护区的现状分析及建设思考*
——以南岭自然保护区为视角

2019-12-13黄惠嫦陈祝锋黄丹桂邓平平

法制博览 2019年27期

关键词：南岭粤北自然保护区

杨玲黄惠嫦陈祝锋黄丹桂邓平平

韶关学院法学院，广东韶关 512023

一、粤北生态特别保护区之概述

(一)粤北生态特别保护区的概念分析

1.粤北生态特别保护区的内涵解剖

在保护中求发展是建立生态特别保护区的目标，以生态保护作为生态特别保护区建设的第一要义并兼顾地区协调发展，建设具有相对完整的生态系统、自然资源丰富的区域，实现保护与发展共存。在粤北生态自然保护区建设中，要充分发挥好韶关及清远的生态基底，秉承保护与建设共进的理念，打造特色的绿色产业链，为珠江三角洲地区筑建一扇绿色屏风。抓住粤港澳大湾区的契机，在粤港澳经济快速发展的辐射下引领粤北地区，才能实现粤北地区产业快速转型，加快融入珠三角洲地区。生态特别保护区建设的成果要实现全民享有性。生态特别保护区是由国家批准建立，由国家统一管理，理应全民共同享有，而不属于个人专属优先服务。

2.粤北生态特别保护区的外延含括

《粤北生态特别保护区工作方案》明确指出，粤北地区逾千平方公里的区域面积将被划定作为生态特别保护区的建设范围。就如此庞大的生态系统项目而言，该范围将会囊括粤北地区多种类型的保护地，如：自然保护区、风景名胜景区、国家森林公园以及湿地公园等。但该举措也必然会面临所划定的范围与其他类型保护地交叉重叠，因此，通过厘清外延含括来界定粤北生态特别保护区的性质是粤北生态特别保护区建设的必要前提。粤北生态特别保护区具有保护资源、科研教学、旅游观光以及区域经济依赖的功能，不同于重保护疏发展的自然保护区，粤北生态特别保护区的建设将结合当地特色产业并促成其成为区域经济支撑命脉。因此，笔者认为粤北生态特别保护区的特点在于粤北生态特别保护区能集结各种类型的保护地的优势，并统一管理发展，形成区域经济依赖。

3.粤北生态特别保护区的概念

粤北生态特别保护区是与国家公园相似的特殊保护区域，是生态绿色发展的一种区域保护系统。因此，笔者认为粤北生态特别保护区是指以自然、人文资源保护为第一要义，秉承在保护中发展的理念，充分利用所保护的资源带动地区发展，实现区域经济依赖的生态保护系统。

二、粤北生态特别保护区的现状分析

(一)南岭自然保护区建设陷入困境

南岭自然保护区作为粤北生态特别保护区的重要组成部分之一，拥有24年的治理成效，我们将通过对其治理成效的反思，对粤北生态特别保护区的建设提出思考。

通过实地调查，并走访南岭自然保护区周边的居民，针对南岭自然保护区的现状，我们发现了尚存在的以下几个问题，包括总体规划不全面、法律保护力度不强、公众参与度不足、管理体制落后。

1.南岭自然保护区总体规划设计不全面

规划设计是建设的第一步。南岭自然保护区是在南岭森林公园之后成立，其规划存在较大的缺陷。根据人为活动的范围，可以将自然保护区划分为三个区域：核心区、缓冲区、实验区。实验区允许观光旅游，缓冲区只允许进行科研活动，核心区禁止人员进入。在南岭自然保护区建立初期，部分人为活动较多的村落也被划入了缓冲区，随着后期旅游经济的发展，开发商对村落进行拆迁重建。与此同时，随着相关自然保护区法律法规的修改完善，此前开发商的拆迁重建行为与新的法律规定相冲突，而根据法律的规定，已经开发重建的地方需要被恢复生态原状，但实际上依照法律规定实施将困难重重。因此，南岭自然保护区存在的总体设计规划不全面的问题，会引发多重利益冲突，严重地降低了生态建设的效率。

2.南岭自然保护区法律保护欠缺

据调查所知，作为国家自然保护区的南岭自然保护区现适用的法律法规包括《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》、《自然保护区管理条例》(2017)等法律法规。其中，《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》为基本法，其余法律均是普通法。第二，关于南岭自然保护区自身建设依据的法律其效力较低。大多数专门的法律适用于自然保护区内资源的保护，而关于自然保护区建设、管理、法律责任等方面的系统保护却属《自然保护区管理条例》效力层级最高。系统保护不同于专门保护，它主要是对自然保护区的建设与管理进行调并加以规范，对整个保护区进行系统化检测并时刻了解生态资源动向进而防止其生态遭到破坏。《自然保护区管理条例》与自然资源的专门保护法存在于不同的法律阶层，当发生法律冲突时，效力低的法律规范要服从效力高的法律规范。为避免自然保护区系统化发展受到阻碍，实现自然保护区法律专门化保护是自然保护区系统化建设之根本。第三，南岭自然保护区所涉及的区域重叠，1994年南岭国家森林公园建立，时隔一年，南岭自然保护区成立，不同类型的保护地发生重叠，但此种情况在当时并没有引起人们重视。随着生态保护建设的日渐成熟区域重叠的消极影响愈发突出，人力物力的资源浪费，政府管理效率大大降低。为解决保护区域重叠问题，2010年国务院出台了关于做好自然保护区管理有关工作的规定，要求“设立其他类型保护区域，原则上不得与自然保护区范围交叉重叠；已经存在交叉重叠的，对交叉重叠区域要从严管理”。[13]

3.南岭自然保护区公众参与力度不足

通过走访南岭自然保护区周边的居民以及问卷调查结果显示，当地居民并未切身的参与到南岭自然保护区的管理中，这与当地主管部门的法律宣传工作是密切相关的，但是对自然保护区建立以来林业局的管理而言比较满意。法律应当赋予当地居民可以作为第三方监督机构的权利，监督当地主管部门，保持南岭自然保护区的完整性。

三、粤北生态特别保护区的完善对策

(一)全面规划设计绿色花园

1.划定粤北生态特别保护区的范围

生态保护区的范围划定关系到生态保护的区域、方式以及发展的方向。为了充分发挥粤北的生态优势，因地制宜走绿色发展道路，需要准确划定粤北生态特别保护区的范围，其考量因素主要包括粤北地区的地理自然环境、人文环境以及生态特别保护区建设的目标方向。用生态文明思想，坚持生态优先发展原则，构建粤北生态布局，实地考察，科学规划，准确划定粤北生态特别保护区，充分发挥好粤北生态资源的价值，促进粤北地区高速优质发展。明确粤北生态特别保护区的主管部门，理顺粤北生态保护区的管理体系，将保护区的管理和经营权力和责任制度化，建立科学管理体制，有助于提高生态保护区管理权威性、提高管理效率以及发展规划的科学性。

2.明确粤北生态特别保护区的规划方向

第一，考量保护区未来保护价值。结合时代特色和绿色发展，明确粤北生态特别保护区的规划方向，实质上是因地制宜地贯彻生态文明的理念。社会的快速发展对粤北生态特别保护区的建设存在巨大的挑战，规划格局的设计要顺应时代潮流，粤北生态特别保护区的划定要充分结合发展现状和未来计划，判断人为活动较大的区域划入保护区后的资源保护价值程度，避免未来发展存在各种法律问题。第二，要统筹兼顾，规划美丽乡村。“农村生态文明发展在很大程度影响着整个国家的生态格局”[10]美丽乡村的建设加快农村生态文明建设的脚步，将美丽乡村纳入粤北生态特别保护区建设的总规划里，实现内外一体。乡村建设一直以来都是自然保护地容易忽略的地方，随着生态文明理念的深入，政府正在加大对乡村建设的力度，充分发挥好乡村的绿色资源，大力发展当地有机农业、特色产业，弘扬特色客家文化，通过自然景点吸引大量游客。以粤北生态特别保护区为发展契机，实现粤北贫困区域脱贫致富。

(二)法律保障绿色发展前景

生态特别保护区是自然保护区的延伸，与国家公园性质相似的保护发展类型地。以《自然保护区管理条例》为参考依据进行粤北生态特别保护区的立法是当前系统规划建设的关键任务。

1.制定专门的粤北生态特别保护区管理条例

粤北生态特别保护区的建设是追求保护与发展并进，因地制宜，结合当地特殊的优质绿色资源来带动区域经济发展。生态特别保护区的建设是一个大型绿色系统构建，把握着整个粤北地区未来发展命脉，因此需要通过法律的强制力保障实施整个生态特别保护区的系统建设。制定生态特别保护区的管理条例成为保障的关键任务，包括生态特别保护区的建设、管理、法律责任等内容。

2.法律位阶亟待解决

我国目前还处于构建国家公园体系的初步探索阶段，相关的法律法规还不太成熟，《自然保护区管理条例》是我国目前关于保护自然保护区的最高效力法律依据，其是普通法，法律位阶低，而在国家根本法和基本法中关于自然保护区的保护都没有明确体现。笔者认为，粤北生态特别保护区与国家公园相似性质的保护区域，两者都处在相互探索阶段，提高所依据法律规范的法律位阶是解决未来生态文明建设的有效方案。粤北生态特别保护区是在韶关、清远两地打造大片的以生态保护为第一要务，利用地区优质生态资源实现地区特色的可持续发展区域。因此，粤北生态特别保护区的立法要协调好保护生态与发展建设两者关系的平衡，对发展建设过程中出现的问题进行规制，以实现保护与发展共赢。

3.以生态保护红线制度作为基本制度

粤北生态特别保护区的建设与自然保护区的建设在本质上存在区别，粤北生态特别保护区侧重于保护与发展，自然保护区则更侧重的是保护。因此，保护与发展至今仍存在很强的冲突，要解决冲突就要将生态保护红线引入到粤北生态特别保护区的建设中。据调查发现，南岭自然保护区的开发商在保护区内滥建别墅，管理者并未进行制止，引入生态红线让管理建设者警醒自己，时刻牢记保护生态环境和生态资源的完整性，否则必将承担法律后果。