调查核实权在检察机关提起公益诉讼中的运用与完善

邹 荔

临海市人民检察院，浙江 临海 317000

我国在2017年6月27日的十二届全国人大常委会第二十八次会议上作出了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式赋予检察机关提起公益诉讼的职能。公益诉讼工作需要大量调查核实工作，本文作简要探讨。

一、调查核实权的发展

民事检察调查核实权，是指检察机关为核查原审裁判的合法性、正当性，就人民法院生效的民事、行政生效法律文书，人民法院及其工作人员在整个诉讼过程中的行为，采取复制相关资料、询问当事人及案外人、勘验、鉴定等非强制性措施进行事实调查和证据核实的权力。①

我国调查核实权可以从古代御史对百官进行调查算起，这就是现代检察机关调查核实权的雏形。新中国的民事检察监督制度经历了扩大化又停滞不前后又恢复。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》明确了民事检察监督的调查核实权，随后，《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》、《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》、《人民检察院提起公益诉讼试点工实施办法》等法规逐步细化了调查核实权的内涵。②

二、我国公益诉讼中调查核实权的特点

(一)必要性

调查核实权是由民事检察权派生而来的，是履行民事诉讼法律监督职能的重要手段。③公益诉讼的证据基础来源于检察机关对行政机关执法卷宗的查阅、对当事人及案外人的询问、专业机构的鉴定意见、专家意见书等，这些证据的取得均来源于检察机关的调查核实权。公益诉讼权的赋予是公众选择的结果，也只有赋予检察机关调查核实权，检察机关才能够履行公益诉讼职责。④

(二)合法性

《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》⑤、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》⑥等法规里就规定了检察机关在办理案件过程中拥有调查权。2012年的《中华人民共和国民事诉讼法》第210条首次以法律形式确认了检察机关拥有调查核实权。随后《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》，《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》就调查核实权行使的范围、措施、程序等给予详细规定。2015年的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》列明了检察机关在公益诉讼中可以采取的调查措施以及限制性规定，将公益诉中的调查核实权予以明确。

(三)主动性

国家利益、社会公共利益是一个动态的概念，而且公益诉讼的裁判效力具有延展性，受益人是不特定人群，检察机关作为国家公权的一部分，可以从更高的角度来确认是否涉及公共利益的范畴。检察机关启动调查核实权的首要目的是为了核实国家利益、社会公共利益是否受到损害或者有受到损害的危险，通过查询、询问、委托监督定等方式，决定是否启动公益诉讼程序，因此检察机关在决定是否启动调查核实权中占有主导地位。

三、开展公益诉讼以来的调查核实权不足之处

(一)实施细则未出台

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定了检察机关对污染环境、食品药品安全等损害社会公共利益的行为有调阅、复制有关行政执法卷宗等七种方式调查核实的权力。但在实践中仍遇到不少问题，比如申请监督流程、申请调查的手续、审批权限等。在调查核实上，各省份并不统一，这也导致了公益诉讼形成“地方特色”，不符合检察机关法律监督职能的严肃性。

(二)人员设备保障不足

随着民事诉讼法、行政诉讼法的修改，民事行政检察工作从原先的对生效判决、裁判文书监督转变为对民事、行政诉讼活动进行全面监督，但大多数基层民行部门人员配置为3-5名，在办理提建抗案件的同时又要开展行政执监督、支持起诉、督促起诉等业务，办案力量已是捉襟见肘。拓展的全面监督诉讼活动更对原本就属于检察机关薄弱力量的民行增加了不小办案压力，这种案多人少的局面对公益诉讼的顺利开展形成了一定的影响。

(三)调查核实刚性不足

《实施办法》规定了检察机关在行使调查核实时被调查对象应当予以配合，但由于《实施办法》并未举出刚性保障措施，导致检察机关对不予配合的单位、个人也只能束手无策。公益诉讼过程中，特别在利益冲突比较尖锐的案件中，检察机关难以通过普通的调查程序来核实相关证据。程序性保障措施缺乏，使得调查核实权难以发挥应有的作用。而调查核实权的落实不到位，必然会影响公益诉讼中损害事实的认定。

四、完善调查核实权的一些建议

(一)出台细则，调查核实有法可依

“没有法律上的明确授权，检察机关调查权就没有行使的空间”⑦，但“徒法不足以自行”，仅有原则无没有刚性措施检察的调查核实权便难以落在实处。检察机关作为“负有法律监督职能的司法机关，在查案件的过程中当然享有调查权。因此，检察机关可以依照职权和审查案件的需要，决定是否进行调查，怎样调查，对谁进行调查”。⑧国家应尽快在司法解释的层面细则，将调查核实权的运用落实到操作层面上来。

(二)加大保障，提升民行办案能力

各院要提升对公益诉讼工作的重要性的认识，公益诉讼工作不仅关系到民行部门的职能转变，更是检察机关重新定位，履行法律监督职能的突破口。在人员调配、设备保障、宣传工作上对民行部门加大投入力度，防止因后勤保障不足而影响公益诉讼案件的调查进程。加强对公益诉讼培训，强调程序合法，强调证据的“真实性、合法性、关联性”，确保证据的证明力。

(三)加强沟通，构建协作机制

必须加强检察内部机构如刑事部门、检察服务中心、检务保障等部门的沟通协调，立足自身职能，互相配合，组合出击，形成一支专业性强的调查队伍。与其他部门建立外部协作机制，与相关司法鉴定机构、相关行业的专家、大学教授等建立工作联系。同时，应积极争取当地人大、党委的支持，形成地方性文件，对于不配合调查的相关单位、个人给予一定的惩诫。

[ 注 释 ]

①刘钟琴.民事检察调查核实权的应用研究[J].南方论刊，2016(8).

②韩雪.民事检察监督调查核实权研究[D].海南大学，2014.12.

③郑青.民事法律监督调查权的内涵与实践功效[J].人民检察，2011(11).

④韩雪.民事检察监督调查核实权研究[D].海南大学，2014.12.

⑤为落实中央关于＂依法明确、规范检察机关调査违法、建议更换办案人等程序，完菩法律监督措施＂的改革任务，进一步深化司法体制和工作机制改革，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部制定了《最髙人民法院、最髙人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的读职行为加强法律腔督的若干规定(试行)》，2010年7月26日公布.

⑥为落实中央关于＂完善检察机关对民事、行政诉论实施法律监督的范围和程序＂的改革任务，最高人民法院和最高人民检察院御定了《关于对民事审判活动与行政诉您实行法律监督的若干意见(试行)》，2011年3月10日公布.

⑦张卫平，主编.新民事诉讼法条文精要与适用[M].北京：人民法院出版社，2012：530.

⑧何家弘，杨迎泽.检察证据教程[M].中国检察出版社，2006：425.