特色小镇建设热潮下的冷思考

从浙江首创到全国推广，最近几年，特色小镇在各地迅速崛起。根据相关统计数据，近3年来，20个省份共公布了996个省级特色小镇，其中不乏一批产业“特且强”、形态“小而美”、机制“新又活”的小镇，成为经济结构转型的新样本和宜业宜居宜观光的理想之所，但也有不少定位不准、盲目上马，质量不高、人气不足，以及房企过度参与的小镇频频见诸报端，暴露出的各种问题不一而足。

特色小镇的初衷，是要建成生产、生活、生态相融合的产城乡一体化功能聚集区。这种创新为增强城镇发展能力、挖掘优势资源、壮大特色产业、统筹城乡发展提供了新的思路。但到了实践层面，特色小镇建设在很多地方彻底走了样，变成了一个筐，什么项目都往特色小镇里面装。前不久，国家发改委推广了16个特色小镇的五个方面典型经验，同时公布了各地区各有关部门淘汰整改的419个“问题小镇”，在各地引起巨大反响。

作为新型城镇化的重要抓手，特色小镇该如何不落窠臼、彰显特色、独具价值，并发挥应有的作用，这值得深入探讨和研究。

备受关注的镇域经济新势力

大如小城，小如街市，远离都市繁华，却不乏市井里弄的韵味；虽偏居一隅，却从不乏人气，这是世界各地特色小镇留给游客最深的印象。特色小镇已成为城市化的一种重要模式，居住在特色小镇已成为许多人的追求。通过建立独特的优势产业，自主将大城市人口吸引过来，形成一个个“反磁力中心”。这样的“反磁力中心”将是一个全新的空间，一方面有特色的产业支撑，一方面有全面的公共服务设施又适宜居住。这是饱受“城市病”困扰的城市居民所期待的，也是中国整个发展过程中所稀缺的。

从2016年年中起，国家相关部委针对特色小镇开始发布一系列推动性文件，例如，2016年7月，住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》；2017年2月，国家发改委和国开行联合发布《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》；2018年8月，国家发展改革委办公室发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》。

在政策及资本的推动下，“特色小镇”迅速从一个公众知之甚少的概念成为一个势头强劲的风口，全国各地的特色小镇建设如火如荼。中短期来看，预计到2020年全国或建设1600多个特色小镇，带动的投资规模或将超过3万亿。中长期来看，特色小镇作为产业、人口和经济的重要载体，对就业和经济的拉动作用已有所体现，未来带动城乡均衡发展作用或将进一步凸显。以云南为例，截至2018年11月，云南全省特色小镇新开工项目710个，累计完成投资633.2亿元，特色小镇实现新增就业6.5万人，新增税收8.6亿元，新入驻企业2576家，集聚国家级大师和国家级非遗传承人53人，特色小镇共接待游客人数1.8亿人次，其中过夜游客5832万人，实现旅游收入1052亿元。

当前，我国特色小镇建设取得巨大成绩，但也存在一些问题，主要是：部分地方政府对特色小镇政策理解存在偏差，将建特色小镇单纯理解为招商引资；部分地区特色小镇建设盲目跟风，缺乏对自身特色产业、资源禀赋、文化遗存等优势的正确认识和深入挖掘；还有部分特色小镇建设没有兼顾宜居与宜业，或侧重产业发展，或偏重镇区建设，没能实现生产、生活、生态的有机融合。有的还借特色小镇之名行房地产开发之实。

前段时间，一篇题为《2018中国特色小镇死亡名单》文章就引发广泛关注。名单显示，有的特色小镇开业头3天便涌入13万游人，但繁华景象只是昙花一现，大部分店铺关门歇业；有的小镇投资数十亿元，号称要打造产业、居住、生活服务配套为一体的现代化生态观光小镇，最后只打造了一个核心区便收工……

在最近举行的2019小镇中国（湘潭）发展大会上，全国政协委员、故宫博物院原常务副院长王亚民指出，当下的特色小镇存在以下几个方面的问题：一是当地文化深度挖掘不够，缺乏小城镇特有的风土人情，不接地气；二是定位不准确，特色小镇同质化严重；三是成为房地产开发的另外一种形式；四是文化理解缺乏历史的深度和广度。

此前，中山大学等机构发布的《中国特色小镇研究报告（2019）》认为，目前，中国特色小镇发展面临八方面问题亟待解决：政策文件牵头机构较多，部分标准不统一；未形成特色小镇专项政策体系；对特色小镇创建理解不透彻；特色小镇组织机构不完善；缺乏科学合理的规划编制；脱离地方实际的盲目跟风；地方政府建设动机不纯不正；传统文化与遗产保护不够。

事实上，早在2017年12月，国家发改委等四部委出台的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，就曾对之前实践中所出现的诸如概念混淆、监管缺失等问题进行反思与纠正。2018年，国家发改委提出建立特色小镇高质量发展机制，并明确要逐步淘汰几类发展变形走样的小镇。一番测评下来，499个特色小镇中，竟然有大部分面临被淘汰的危机。在2019年4月份召开的2019年全国特色小镇现场经验交流会上，国家发改委透露，中国在省级特色小镇创建名单中，一次性剔除行政建制镇，将两批403个“全国特色小镇”更名为全国特色小城镇，推进特色小镇内涵正本清源。国家发改委新闻发言人孟玮5月份也透露，中国共淘汰整改427个“问题小镇”。

在地方上，坚决对那些“不争气”的特色小镇“开刀”的也有不少。2019年8月17日，《春城晚报》消息称，由于公共服务欠缺、产业偏重等原因，云南省特色小镇发展领导小组办公室决定对临沧翁丁葫芦小镇、玉溪澄江广龙旅游小镇、大理剑川沙溪古镇共3个特色小镇给予黄牌警告，限期3个月进行整改。如整改不到位，将收回奖补资金，退出创建名单。

“特色产业”支撑“特色小镇”

一个特色小镇从生到死需要多久？在这个问题上，位于陕西省咸阳市礼泉县东南部的东黄小镇给出了“不到一年”的心酸答案：2015年10月盛大开业，2016年8月商户便成批关门，整个小镇来得气势汹汹，走得脚步匆匆。

小镇之美，美在特色、贵在特色、难在特色，“千镇一面”的小镇，难免成为短命的商业项目。很多游客都有这样的感受：一些广告打得天花乱坠的特色小镇，去第一家的感觉还算新鲜，去第二家感觉似曾相识，第三家就再也不想去了。因为所谓的“特色”，不过是名字形形色色，而内容则千篇一律。

特色小镇的灵魂是“特色”二字。中国国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴认为，特色小镇的建设关键就是要找到其资源或者产业的唯一性。

一千个特色小镇应该有一千张面孔，但所有的特色小镇都有同一个要求——产业支撑必须强。没有特色产业支撑，聚不起人气，造出的新镇就可能会变成“空镇”“鬼城”。也正为如此，从特色小镇建设启动之时，国家就始终强调产业的重要性，在多份中央文件中，针对特色小镇建设的总体要求和基本原则，均提到“坚持产业建镇”。但怎么选特色产业、特色产业如何为镇域经济提质增效，一直是许多特色小镇规划者要面对的棘手问题。在这方面，云南几个特色小镇的发展实践，为选准、做优特色产业提供了思路借鉴。

近年来，云南红河州弥勒市东风韵小镇越来越高频率地出现各种社交网络平台，成为“网红”旅游打卡地。据统计，截至2019年上半年，东风韵小镇已接待游客量69.8万人次，这个数据意味着每天有约4000人涌入小镇。在著名文化产业专家、华中师大特聘教授、博士生导师范建华看来，辨析出特色旅游小镇与特色产业小镇的发展定位，是特色小镇开发的首要条件，“特色旅游小镇其主要产业是旅游业及其衍生或配套服务，依托民族风情等要素构成，以文化旅游产业为核心竞争力，吸纳外来游客在地消费为特征的另一种区域经济发展模式”。东风韵小镇即可归属于这一类型的特色小镇，在建设过程中，它不断提升旅游和文化价值，将自身作为消费产品，带动旅游产业发展。

以鲜明的产业为支撑，形成宜居宜业为特征的产城融合一体化发展，并使其产品具有国际市场竞争力，或占有国内较大市场份额——昆明斗南花卉小镇展示了另一种发展路径。1983年，种下第一枝剑兰的斗南人化忠义，小范围带动少数菜农在菜地里种植花卉。到1990年，斗南演变成家家户户都种花的花乡。现在，斗南正积极构建纵向花卉交易、物流、研发全产业链和横向融合旅游、文化、健康的立体大花卉全产业链，努力把小镇打造成为“世界第一的花卉交易中心”“亚洲第一的花卉产业研发创新高地”和“中国第一的花卉特色小镇”。2018年，小镇内鲜切花交易量突破82亿枝，同比增长7.43%，交易额实现77.82亿元，同比增长21.9%，连续21年交易量、交易额、现金流、交易人次居全国第一，成为中国花卉的“市场风向标”和“价格晴雨表”。以花卉为特色的错位竞争，使斗南花卉小镇在竞争中优势突出、特色鲜明。2018年，斗南花卉小镇实现旅游收入84113.6万元，旅游人数176万人次，旅游人数及旅游收入均较上年有大幅增长。

国家发改委继4月召开了2019年全国特色小镇现场经验交流会后，随即又进行了“第一轮全国特色小镇典型经验”总结推广，云南曲靖市麒麟职教小镇便是其中之一。该小镇依托麒麟职教集团，以发展职业教育产业带动创新创业为核心，围绕产教融合、校企合作，重点打造新能源、新材料、大数据服务、轻纺服装、生物医疗制剂、高原特色农产品六大产业集群。现入驻企业近30家，吸纳就业近2万人，完成特色产业投资25亿元，年接待游客50万人次。

以上几个小镇的典型经验告诉我们，要做好一个特色小镇，核心是要以产业为主，因地制宜，完成它的唯一性定位，打造出独特的产业生态，形成规模效应，发挥集聚优势，做到“以产立镇、以产带镇、以产兴镇”。

据了解，许多地方热衷于建设特色小镇，其“模板”多是成功运营多年的那些小镇、古镇，比如江苏周庄、浙江乌镇、大理古城、丽江古城等。受资源、环境、人口和市场等因素制约，不同地区特色小镇建设路径和效果差异较大。要实现“以产立镇、以产带镇、以产兴镇”的目标，首先，应根据小镇资源环境承载力、资源禀赋和文化特色，顺应国家产业政策发展方向，科学制定发展目标，确定特色产业；其次，产业项目应具有前瞻性，要是最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，在长达数十年的发展中可以一直作为支柱产业为人民谋福利；第三，政策应保持一定的连贯性和持续性，不可朝令夕改。

总而言之，一个功能完善的特色小镇，要既能增加有效供给，又能创造新的需求；既能带动工农业发展，又能带动乡村旅游业等现代服务业发展；既能推动产业加快聚集，又能补齐新兴产业发展短板。要能成为一二三产业深度融合发展的集合体，这样的小镇才有活力，才能孵化新业态、满足新需求、生成新产业。

必须强化生态这一“主题”

2018年11月14日，云南公布了《2018年省财政奖补支持的特色小镇名单》，有15个特色小镇获得了云南省财政1.5亿元的奖补支持。但有6个特色小镇被淘汰出创建名单，而且收回1000万元的启动资金，大理的鸡足山禅修小镇和文山的八宝壮乡特色小镇就在这份名单中。

位于大理宾川县西北的鸡足山，是中国十大佛教名山之一，也是国家AAAA级风景名胜区。按照宾川县2017年的规划，鸡足山镇曾经专门划定一块区域，准备发展为云南省特色小镇，名字叫作鸡足山禅修小镇。但在该小镇的规划中，建筑密度大，绿化率小，容积率高，预计需要大量砍树，这会影响当地的自然环境，所以被淘汰出特色小镇的创建名单。

文山州广南县也是一个山清水秀的地方，几年前这里也申报了一个八宝壮乡特色小镇，但是项目还没开建就被淘汰了，原因也是项目规划与自然保护区相冲突。八宝小镇的主要项目河野村处于自然保护区的核心区，八宝河也处于自然保护区的实验区。从河野村到下游的三腊瀑布，整个八宝河沿河27公里有19个村子，加上集镇，每天生活居住人口将近6万人，这么多的人口在自然保护区内活动，如果再加上外来的游客，将会给保护区带来巨大的环境压力。

特色小镇是以人为本的宜居宜业家园，对特色小镇的生态要求，是“红线”也是“底线”。无论是国家政策层面，还是地方实践层面，建设特色小镇都突出了“生态”理念。住建部、发改委等三部委在《关于开展特色小镇培育工作的通知》中明确指出，绿色发展理念、绿色生态特色小镇的概念，把注重生态环境保护作为基本原则之一。2018年10月19日，云南省发布“关于印发云南省示范特色小镇评选办法(试行)的通知”，在考评内容项目中不触碰生态红线，不占用永久基本农田，不通过政府违规举债，不搞变相房地产开发。作为考评四条底线，并采取动态考核、后奖后补、优胜劣汰的方式，确保特色小镇的发展质量。

打造特色小镇要将生态绿色作为“必选项”。在特色小镇的建设、培育、实施各个阶段，必须把“绿水青山就是金山银山”的理念放在首位，建设运营全过程要强化生态绿色思维，要完善绿色政策顶层设计，在小镇的产业项目、基础设施、社区配套、功能布局、建设模式以及体制机制等各个领域、各个要素方面都要坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，不能大拆大建，更不能大肆污染，要突出传统风貌，保护好生态环境、资源环境、文化遗产；要注重生态修复，把生态修复转变成生态资源，把生态资源转变成生态资本，把生态资本转变成生态财富。

一句话，生态小镇可以不是特色小镇，但特色小镇必须是生态小镇。各地区要按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，依据应划尽划、应保尽保原则完成生态保护红线划定工作。严禁以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态，严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域，严禁挖山填湖、破坏山水田园。严把特色小镇和小城镇产业准入关，防止引入高污染高耗能产业，加强环境治理设施建设。

值得一提的是，要想实现特色产业和环境保护双赢，就要对小镇进行生态环境修复，突出环保基础设施建设。例如，以休闲旅游为特色产业的小镇，要选择适宜当地气候、地理条件的原生植被植树种草，在扩大绿化美化面积、增加植被蓄积量的同时，提高规划区范围内的生物多样性；同时，整合各种建设资金，建设生活污水处理厂、生活垃圾处置场等环保基础设施，对特色小镇产生的污染物达标排放或合理利用，以持续改善、保护好小镇的生态环境质量。再如，以现代制造业为特色产业的小镇，要合理规划工厂、物流区、居民区、学校、医院等，设置安全、卫生的环境距离；企业负责人要将清洁生产的理念贯穿于整个生产过程，最大限度地减少末端污染物的产生并对其进行有效处理。

在特色小镇的建设、运转中，还应采取多种方式，扎实开展环保宣传教育活动，努力提升当地居民的环保意识。为此，一方面要对特色小镇党委政府、组成部门、办事机构的负责人和工作人员进行环保培训，使其了解相关政策法规、标准规范等要求，以便于在作决策和工作执行过程中能够脑中有环保，心中有生态；另一方面，要利用现代信息技术（如微信公众号、APP客户端等），对特色小镇居民进行环保宣传教育，包括环保常识、环保工作动态、公众环境维权和举报途径等，从而吸引其自愿、自觉地加入到特色小镇的环保工作中。

必须严控“房地产化”倾向

“特色小镇”建设的诸多乱象中，还有较为显著的一点——绕不开房地产业。很多特色小镇存在地产化倾向，住宅用地占比过高，产业用地明显不足。如云南最近“黄牌警告”的3个特色小镇，其中玉溪澄江广龙旅游小镇问题就是房地产建筑密度过高。

房地产商盯上“特色小镇”，不难理解。特色小镇建设和运营遵循“政府引导、企业主导、市场化运作”的原则，开发过程中，政府负责特色小镇的顶层设计、制度规划和审批服务，引导企业主体建设特色小镇。

目前，对于特色小镇最大的担忧是它又一次成为房地产的盛宴。事实上，房企也确实正在大举进攻“特色小镇”。根据克而瑞研究中心的数据，有20多家房企公布了小镇战略计划，签约总数已超数百个。全联房地产商会特色小镇分会发布的《2019小镇中国白皮书》也指出，目前，超六成百强房企试水特色小镇，建设特色小镇正成为一些房地产企业新的“掘金点”。《白皮书》数据显示，根据各省、市、自治区已经初步建成并且企业已进驻运营的特色小镇样板统计来看，东部地区平均一个特色小镇投资强度约为40亿～60亿元，中、西部地区平均一个特色小镇投资强度约为20亿～40亿元，规模最小的也不少于10亿元，较大的则可达到百亿元以上。

《学习时报》指出，有的房地产商认为特色小镇是房地产的“逃生之路”，是未来10年房地产行业发展的方向。一些地方政府为促进特色小镇建设，在很多方面提供了优惠措施，房地产商以建设特色小镇的名义向政府拿地的成本相对较低。因此，有些特色小镇其实是房地产商在借产业概念的炒作，变相拿地做房地产，存在“假小镇真房产”。正是出于这个原因，“特色小镇”概念甫一提出，就有很多人强调要防止以小镇名义搞房地产开发。

近年来，随着政策落地，各大房企争相进入，有机构曾把房企转型特色小镇模式分为四种：以碧桂园、时代地产为代表的科技型服务小镇，以绿城、蓝城为代表的农业小镇，以华侨城为代表的文旅小镇，以华夏幸福为代表的产业小镇。但从结果来看，房地产做特色小镇，九成都是失败的，原因是房企始终坚持房产开发思维。

从理论上讲，打造一个好的特色小镇，关键在于“特色”上，任何成功的特色小镇都是建立在对本地文化、产业的深刻理解上，以文化、旅游、特色产业为支撑，配合开发商资源整合能力才能打造出较为理想的特色小镇。然而，房地产是赚快钱的行业，不少房产开发商仅仅是借助特色小镇的概念炒作周边的楼盘，从而导致小镇千篇一律，失去了特色的光环，难以长久发展甚至烂尾。还有的因为产业投资特别是旅游业收效太慢，还是披着产业的外衣开发房地产来得快。

有评论指出，小城镇吸纳人口的能力有限，如果不切实际地开发，势必把目前一些城市的“卖房难”转移到小城镇中去，甚至出现空城、鬼城、烂尾楼等小城镇的新问题。房地产公司介入建设或营运应摒弃固有的开发商思维，要在“特色”和“小镇”上多下功夫。底线是不让特色小镇成为政府的包袱，目标则是将特色小镇打造成新型城镇化的有效补充。

做好小镇的长线运营与管理

站在特色小镇风口，各式各样的特色小镇如雨后春笋般涌现，然而经过时间的洗礼，能够留存下来的优秀小镇又如凤毛麟角。这其中，有缺乏特色和产业支撑的原因，也有的在于重建轻管、没有做好小镇的长线运营与管理。

一个好的特色小镇讲究的不是“开发”，而是“运营”。作为新型城镇化的重要着力点之一，特色小镇既是一种创新型的产业空间载体，又是一种全新的社会治理架构，因此更需要我们通过多元主体协同和市场化治理手段，在生态、产业、社会、空间等方面进行可持续开发的探索，架构新的运营体系，以实现小镇的持续经营和长效发展。

首先，发挥好政府引导作用是前提。特色小镇应当是市场主导、自然发展的过程，政府不能大包大揽。在关于特色小镇的诸多思辩中，多位专家和相关人士都认为，真正成功的特色小镇不是政府人为规划出来的，而是由市场的力量主导形成的，这需要政府参与更有弹性，要“引导”不要“主导”，不能套用过去的招商引资思维和土地快速变现策略，而是要强化服务支持，精心呵护、耐心培育，比如在顶层设计层面做好小镇规划和产业规划，确定小镇未来的发展方向；政策法制层面，出台土地、奖惩、税收等方面的政策条件以及监管机制，保证小镇的顺利推进；产业培育阶段，重视人才的培育及输送，形成产业可持续发展的后备力量。

第二，便捷的生活服务设施是基础。通过特色产业的集聚发展增强小镇的经济活力和动力，是培育特色小镇的首位要求。在此基础上，特色小镇还提出“和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的机制体制”四大要求，点明了特色小镇不仅仅是“一镇一品”，更为重要的是，要创造一种既不同于城市空间，又不同于乡村空间的尺度适宜、环境优美、风格独特的城镇生活空间。因此，特色小镇“运营”是必须以人为本，围绕人的需求，从生活服务功能上进行强化、优化，如改善交通条件，实现综合服务配套的升级，包括居住配套、商业配套、教育配套、医疗配套、休闲娱乐配套、社区服务配套等等，以此吸引人在此工作、居住或者度假。

第三，独特的文化运营是灵魂。大到一个国家，小到一个小镇，都不能没有文化。说穿了，特色小镇追求文化特色、生态特色、产业特色，其实是在追求公众对它们的认同感和归属感。因此特色小镇的运营发展，还应当聚焦当地文化内核，真正形成各自独特的文化基因与典型风格，充分发挥文化“塑魂、兴业、聚人”的重要功能，培育小镇人的文化自信，赋予小镇更强的生命力。

第四，“人”的广泛参与是保证。要成为有活力的特色小镇，不仅靠好的环境，更要运营好“人”这个因素。没有人的特色小镇，即使资源再丰富、设施再齐全，也像是没有烟火气的荒野。每一主体都要能广泛、直接地参与小镇建设与运营，使小镇内各类资源得到最有效的整合和最充分的利用，从而激发小镇内生活力。日本六七十年代曾有过“造村运动”，这是在人才往大城市聚拢的过程中，小地方开展的提升自身竞争力的自救运动，与打造“特色小镇”有很多相似之处。其中特别强调的一点就是，居民们是造村运动的行动主体，政府不以行政命令干涉，一切行动由各社区、村镇自己掌握。并且“造村运动”特别强调要在地方上培养人才，地方政府无偿开办了许多补习班并派遣讲师讲授课程，课程内容包罗万象，如农村技术讲习班、商业讲习班、海洋养殖讲习班等，只要农民有需要，都可免费参加学习。政府还利用假期组织中学生去外地参观学习，定期派大学生、家庭妇女去国外访问考察，开阔视野。

期待经历一轮去芜存菁、理性回归，我国的特色小镇建设能真正沿着产业升级、美丽宜居、充满活力和可持续发展方向前进，成为创新创业的新空间、人才集聚的新家园和美丽风景的新亮点。而唯有这样的特色小镇，才是人们期望看到的。