社会一体化视域下粤港澳大湾区经济社会共同体范式研究

梁理文

1 问题的提出

湾区既是要素高度集聚的经济体，也是优质生活圈的典型代表。湾区经济的突出特点是区域内要素高度集聚和经济高度一体化。[1]世界银行的一项数据显示，全球60%的经济总量集中在入海口。[2]同时，湾区也是高品质生活圈的代名词，全球著名的湾区都以优美的自然环境、开放的文化氛围和便捷的交通系统著称。

世界上最著名的湾区经济体目前有三个，即东京湾区、纽约湾区和旧金山湾区。粤港澳大湾区的目标正是要赶超上述三大湾区。当前，以网络化、数字化、智能化为特征的第四次产业革命悄然兴起。从产业革命的历史经验看，新产业革命不仅会大大拓展世界经济发展的新空间，催生新经济结构，并将重塑世界经济发展格局甚至是各个国家的命运。与此同时，百年未有之大变局给中国提供了千载难逢的重大机遇。中国逐渐成为新全球化的主要倡导者和推动者，在全球经济治理中发挥着更加重要的作用。在这种大背景下，粤港澳大湾区城市群发展被纳入国家发展战略序列，其所担负的战略使命，就是要对标纽约、旧金山、东京三大湾区，力争发展成为主导世界经济格局的又一个大湾区，不仅要在经济总量上，更要在发展竞争力和对世界经济的影响力、带动力方面赶超三个湾区，在发展理念和经济结构方面引领世界经济发展新方向，成为具有强大引导力和辐射力的世界经济中心。中国要发展成为世界经济强国，就必须培育出几个能比肩国际湾区的城市群。站在时代前沿来思考粤港澳大湾区公共产品跨界合作，具有十分重要意义。

与世界三大湾区不同，粤港澳大湾区包括11个城市，但这11个城市不是在一个平面上，而是涉及“一国两制三区”，即一个国家、两种制度、三个单独关税区。粤港澳大湾区城市群发展，不仅要跨越地理空间的边境，更要跨越政治制度、经济制度、文化制度的边界。这是粤港澳大湾区最显著的特色，也是粤港澳大湾区建设的难点所在。因此，尽管世界著名湾区有许多成功经验，但这些经验在粤港澳大湾区不一定完全适用。

放眼全球，欧盟是当今国际社会中推进区域一体化最为成功的范例。欧盟在打破国界阻隔，推进跨边界区域协作治理，实现超国家的区域经济、政治、文化和社会的协调整合方面，走出了一条具有一定普适性效应的区域一体化发展道路。[3]欧盟一体化经历了由经济联盟到货币联盟，再到社会政策联盟的演变。在欧盟建立之初，社会发展被认为是经济发展的结果。到了后来，人们对社会政策意义的认识发生了极大变化，社会政策越来越受到重视，并提出了“欧洲社会模式”（European Social Model），形成社会政策与经济政策、就业政策三足鼎立、并驾齐驱的局面。可以说，欧洲一体化的发展不仅是经济整合的过程，也是社会整合的过程。而社会整合反过来又进一步深化了经济整合。欧盟一体化过程中，新功能主义理论发挥了重要作用。新功能主义“外溢”理论认为，区域一体化合作最初会在某些相对简单的领域展开，而后在一个功能领域学到的一体化经验将应用于其他领域，由一个领域的一体化外溢到其他领域的一体化。欧盟区域治理成功的秘诀在于遵循新功能主义理论，先后经历了经济一体化、社会一体化乃至文化一体化过程，成为由27个国家组成的庞大区域联合体。

一体化研究源于社会分工理论的深化。1957年，卡尔·多伊奇提出一体化理论，认为一体化是确保长时期内其居民之间的变化能和平进行的共同体意识、机制及其实践。[4]在国外相关研究中,被广泛引用并得到首肯的是美国经济学家贝拉巴拉萨提出的：我们建议将经济一体化定义为既是一个过程, 又是一种状态。就过程而言,它包括旨在消除各国经济单位之间差别的种种举措；就状态而言，则表现为各国间各种形式的差别待遇的消失。[5]在国内研究中，邓焕彬把区域一体化定义为地域相邻的没有行政隶属关系的若干地区，打破行政区划分割，开展地区间紧密合作与一致行动，并逐渐建立跨地区协调机构及其运作机制的过程。[6]

目前，粤港澳大湾区是国内区域合作研究的热点。谢宝剑认为，“一国两制”实施以后，粤港、粤澳合作呈现全方位、多领域、高层次的特征，特别是合作领域上从改革开放初期的经贸合作扩展到经济、社会和文化等多个领域，合作层面上从过去的民间合作上升到政府间制度化合作。[7]钟韵认为，改革开放初期，在经济发展水平存在落差的背景下，粤港澳间的经济合作在民间自主推动的功能性整合作用下蓬勃发展。随着广东与港澳间经济差距的缩小，“制度性”问题成为粤港澳合作的发展瓶颈。[8]蔡赤萌认为，在“一国两制”框架下，粤港澳大湾区城市群的经济整合程度只能是有限度的整合，内地对外关税水准、要素流通开放程度和管理制度，无法在短期内与港澳特区一致。未来如何突破，这既取决于内地的开放深度和速度，也取决于大湾区制度创新与跨境管理模式上的突破。[9]刘云刚认为，粤港澳大湾区的建设意义是协调与整合，工作重心是跨境管治机制的形成与完善，未来应形成稳定的湾区管治的广域行政模式，以此为手段实现跨区域协商协作、整合地区资源、实现共赢发展。[10]

综上所述，国内学界对于区域一体化和大湾区研究主要集中于经济领域，对社会一体化和区域公共服务合作的研究较少。而且，这些研究比较关注粤港澳之间的合作，而对珠三角9个城市则甚少关注。本文认为，基于国际湾区和欧盟一体化经验，大湾区建设既要注重经济整合，也要注重社会整合，而区域内公共产品供给合作是这种整合的重要手段。公共产品供给合作是实现生产要素尤其是劳动、资本和企业家才能等要素在各地域经济单元之间无障碍流动的必要条件。没有一体化的公共产品供给就不会有跨区域的产业合作、人才共享的可持续性。

鉴于大湾区建设是一个集理论性与实践性高度于一体的研究领域，本文在对国外国内区域一体化理论和实践发展进行系统梳理的基础上，结合大湾区的实际，重点从社会整合及区域公共服务合作视角进行深化研究。

2 大湾区经济社会整合的困境

区域一体化能否实现，很大程度上取决于区域内公共产品供给合作的程度。改革开放后，粤港澳地区的联系不断加深，合作逐步扩展。特别是回归以后，粤港澳政府间合作进一步深化，逐步形成了联席会议制度、经贸协定、联合规划、设施共建共享等合作机制。但与世界三大湾区城市群相比，它还处于初级发展阶段，尚不具备一个成熟城市群应当具备的功能、格局和内部运行机制，内部联系不紧密，城市之间竞争大于合作，松散大于整合。[11]从长远来看，粤港澳大湾区发展面临的最大问题是区域经济社会一体化的发展趋势与跨区域治理之间的管治矛盾。这一矛盾的解决程度是决定粤港澳大湾区发展质量的关键。[12]

2.1 权威缺失导致区域整合困难

国际三大湾区的经验显示，功能性整合只有同制度性整合相结合，才会有更广阔的发展空间。[13]粤港澳大湾区中的“粤”，是指广东省珠江三角洲地区9个城市（以下简称“珠三角”）。目前，无论是珠三角本身，还是粤港澳之间，都远没有达到一体化整合的水平。从珠三角来看，2010年曾经发布《珠江三角洲基本公共服务一体化规划（2009-2020年》，提出从资源共享、制度对接、待遇互认、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一和指挥协调等方面入手，构建资源要素优化配置、共建共享、流转顺畅、协作管理的社会公共事务管理机制，推动基本公共服务一体化，但由于缺乏强有力的一体化领导机构来确保实施，因此更多地停留在文件层面，各自为政的局面并没有打破。从粤港澳三方合作看，目前，粤港区域合作协调的主要形式是联席会议制度，包括粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议，合作的内容从最初注重经济发展合作，逐渐增加了环保、基础设施建设等合作，近年来更增加了包括教育、文化、社会服务等等在内的多项民生项目合作。但是，并没有形成一个跨越三方边界的区域合作治理框架和机制，因此，粤港澳合作受到很大制约。粤港澳大湾区的发展，不是“粤港合作”与“粤澳合作”两部分内容的加总，而更应以大湾区作为整体，实现城市之间一体化融合与区域整体竞争力的提升。国际三大湾区虽然也是由城市群构成，但在经济社会一体化融合方面取得很大成功。旧金山湾的区域地方政府协会成立于1961年，是指导旧金山湾区发展的核心制度安排。纽约区域规划委员会（RPA）于1929年发布的《纽约及其周边地区的区域规划》（Regional Plan of New York and Its Environs），是世界上第一个关于大都市区的全面规划，对纽约地区交通、管理、社区系统产生了超过70年的影响。[14]作为一个超国家的经济体，欧盟构建的包括欧洲理事会、欧盟理事会、 欧盟委员会、欧洲议会、 欧洲法院等机构的多层次组织体系和合作机制，对于推动欧盟经济社会一体化，发挥了极其重要作用。粤港澳跨境府际协同治理难度较其他国际湾区或国内城市群更大，成立一个跨越三方边界的权威性的区域合作治理机制是必不可少的。近期国家发改委及粤港澳四方签署了《大湾区框架协议》，并提出编制 《粤港澳大湾区城市群发展规划》，并推进规划落地实施，这是一个良好的开端。这些合作方案能否落到实地，还有待观察。

2.2 “两制”差异制约公共产品供给合作

“一国两制”下的跨境治理，是粤港澳合作的难点。首先三地权力不对等。港澳与广东省最主要的差别在于行政权力机构的区别、行政等级结构的差别、自主决策权力的差别、立法权力和司法环境的差别以及受国家宏观经济干预程度的差别等。这些差别导致了港澳与广东制定决策的机构、程式、效率和权力都存在不同。因此，由于三地的实际权力不对等，导致合作过程中很多事情难以取得突破性进展。而且，由于两地的决策机构和程式不同，很多合作的推行难以找到对口的机构。[15]其次是发展理念存在很大差异。在政府对经济的干预方面，香港特区政府实行“不干预政策”，政府对经济的宏观调控相对较少。而内地各级政府则以“有为政府”的姿态参与经济活动。在推动粤港经济融合发展的过程中，内地政府的主动权大、行动力强而限制较少，因此对经济发展项目和体制的推行效率较高。相比之下，港澳政府的掣肘较多、效率较低，很多合作决策无法快速有效落实。[16]再次是“两制磨合”难度较大。目前的“机制体制安排”，是由国家发展改革委和粤港澳四方共同签署协议来推进。较之过往的粤港、粤澳合作机制，这种模式增加了国家发展改革委在其中的牵头协调功能，加大了总体规划和协调的力度。但由于所推进落实的内容，仅限于达成一致意见的事项，整个协同发展的力度和权威性会打折扣。如果有一方难以落实，或是预期在落实程序上存在不确定性，就会影响到合作进程顺利开展。[17]即使在珠三角，各个城市之间也还是分割大于整合，“分头干”导致区域公共物品供给不力。由于区域内城市间的“行政分割”以及公共服务涉及的财政支出合作不足，凡是需要公共财政负担和兜底的事，例如：社保连续参保关系互认、义务教育互助等公共服务事项，往往缺乏具有执行力和有效性的集体行动，导致区域性基本公共服务难以实现一体化。[18]

2.3 行政分割限制区域内要素自由流动

湾区作为跨行政区的开放型经济体，最大特点是市场的互联互通以及要素的自由流通。然而，行政分割是我国城市群发展中的一个普遍性问题，粤港澳大湾区城市群更是如此。大湾区在珠三角城市之间的行政分割之外，还有珠三角城市与香港和澳门之间在政治体制上的差别，这种状况势必制约区域内要素的自由流动。目前在交通基建硬件方面，粤港澳大湾区基础设施建设进展比较顺利，轨交网络已经基本形成，港珠澳大桥已通车，高铁网、地铁网和轻轨网三网合一的时代即将来临，湾区内一小时生活圈正在加速形成。但在软环境上，由于制度不同，又分属三个不同的经济体和关税区，致使区内人员、资金、货物等要素不能自由流通。在构建紧密型经济体的设想上，长期以来是内地热、香港冷，甚至在特定领域存在排斥与内地合作的现象。[19]部分香港人在观念、理念上对进一步融合存在疑虑，担心香港在区域整合中会失去自身空间。[20]从珠三角来看，要素流动制度性障碍较少，但城市之间的发展也有竞争，一定程度上阻隔了要素流通。

2.4 内部竞争削弱政府间人才合作动力

目前，国内各大城市之间展开“抢人大战”，珠三角城市也加入“抢人”行列，甚至香港也推出了吸引内地高科技英才的政策。但在区域人才合作方面，却迟迟未见行动。首先，各城市产业结构相似，存在明显的竞争关系。在对待人才这种稀缺资源的问题上，各市政府都有自己的小算盘。因此，且不说粤港澳之间，就是在珠三角城市之间，人才合作也是动力不足。其次，各个城市经济发展水平存在差异。最直接的结果是，当湾区内城市间展开公共物品的合作供给时，必然出现成本与收益的不对称现象，发展程度较高的城市从合作中分享的收益更高一些，这将直接影响经济次发达城市的合作热情，导致区域公共物品供给很难达成共同的意愿。[21]广州、深圳两市在经济发展水平、文化条件、科技发展和生活水平等方面明显高于珠三角其他各市，造成对珠三角人才的“虹吸”现象。再次，体制因素是区域人才合作最大障碍。户籍制度、工资福利、社会保障和子女升学等因素一直是影响人才资源流动的重要因素。

3 大湾区公共产品供给合作的建议

基于新功能主义和欧盟一体化成功的经验，区域一体化是从简单到复杂的循序渐进的过程。在粤港澳经济合作取得重大进展的基础上，应当更注重社会整合。为此，粤港澳各城市之间必须创新机制，加强公共产品供给合作，提高公共服务水平，努力将大湾区打造成为世界最佳宜商宜业宜居的优质生活圈，进而成为世界人才和资本最强吸引力的经济圈。

3.1 创新大湾区合作协调机制

权威高效的协调机制，是大湾区一体化进程顺利推进的基础保障。考虑到粤港澳大湾区一国两制三个关税区三套法律体系等实际情况，推进一体联动需要进行深层的体制创新。借鉴欧盟的运作模式，扩大联席会议的深度和广度、落实CEPA框架下的多元合作，探索建立多层次的协调机制，促进粤港澳大湾区一体化发展。首先是设立具有综合指挥协调功能的“大湾区发展协调委员会”，研究落实大湾区建设中涉及中央事权和协调解决一体联动中三地存在较大分歧的重大事项。其次是建立由三地政府行政首长参加的推进机制，研究解决大湾区建设中涉及三地利益或需要协同共建的重要事项；再次是建立日常工作机制和专项工作小组[22]，负责梳理总体层面和专门领域、重点工程一体联动存在的具体问题，研究提出解决的具体方案。

3.2 打造大湾区经济社会共同体

坚持一体化发展，对基础设施建设、产业体系优化、城乡融合发展、公共服务提升、生态环境保护、营商环境改善等经济社会发展主要领域做出整体安排，打造大湾区城市群经济和社会发展的共同体。首先，实现珠三角经济社会一体化。珠三角九市要打破行政体制障碍，创新合作机制，优化资源配置。本着互惠互补的原则，构建合理的地区间利益分配、约束和激励机制。同时，统筹规划信息基础网络，共建共享公共信息数据库，实现珠三角区域公共信息管理一体化。其次，推动大湾区实现国际化。国际化是粤港澳大湾区城市群发展的大方向，要充分发挥“一国两制”优势，形成面向世界的竞争合力，推动大湾区实现国际化、全球化。进一步深化粤港澳合作，在坚持“一国两制”基本原则的前提下，推动珠三角九市在经济、社会等方面进一步与港澳接轨、与世界接轨，尽快融入世界经济体系。

3.3 建设宜居宜业优质生活圈

粤港澳大湾区要建成要素聚集的高地，宜居宜业的高品质生活圈，实现人员、资金、商品、信息等各种生产要素的自由流动和最优组合，发挥湾区内部高效的资源配置，必须加强区域公共产品供给合作，提升区域公共服务整体水平。首先，构建高端公共服务体系。坚持高标准高品质，切实提升大湾区公共服务硬件设施水平和软实力。加快推动珠三角高水平普及15年基础教育，优化教育布局与结构，提升教育整体发展质量，更高水平实现教育现代化，形成在国内有广泛认同度的教育高地。提升珠三角医疗卫生服务能力，以广州、深圳为中心，全力打造全省乃至华南地区医疗卫生高地，大力推动“互联网+健康医疗”，提高健康服务效率和质量，着力构建与大湾区经济社会发展水平相适应的医疗卫生服务体系。其次，推动公共服务资源对接共享。促进大湾区经济社会融合，使其成为人员、货物、资金、劳务、信息等生产要素自由流动最为畅通和活跃的地区。要促进基础设施互联互通，以基础设施建设为基本路径，形成 “大湾区1小时生活圈”、“城际1小时交通圈”，推进交通系统的跨界无缝衔接。突破行政区划的界限，在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、公共安全和生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态环境保障等领域，逐步实现资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认，推动珠三角基本公共服务一体化。探索粤港澳公共服务合作共享制度，一方面要实现在交通、信息通讯、能源等基础设施方面的互通共用，降低粤港澳三地交流成本并提供便利条件，如简化口岸通关查验、取消跨境手机漫游费等；另一方面也要将湾区建设的红利分享给广大湾区居民，探索湾区内教育、医疗、环境、文化等公共服务领域的体制机制互认、资源共享、联合推动，如解决港澳人士的内地永久居留、跨境学童与港人子弟教育资源调配、共建大湾区垃圾填埋场等问题。探索粤港澳之间基本公共服务的深度衔接，积极研究养老金、医疗、教育等福利的跨境可携带性和落实港澳居民的平等待遇。再次，打造优美舒适的人居环境。优美的人居环境，良好的人文环境，是吸引人才、留住人才的重要因素。由于公共卫生措施和环境改善，预期寿命增长速度超过美国平均水平，犯罪率急剧下降，世界一流的公共交通系统等因素，纽约湾区成为美国最安全的区域，越来越多的居民愿意在这里生活。[23]要坚持高起点规划和高标准建设大湾区，在精细化、人性化上做文章，完善城市功能，彰显湾区城市特色。优化大湾区城市空间结构，营造舒适美观、富有特色、充满活力的城市空间。要创造用人、留人的良好环境，做到用事业留人、感情留人、适当的待遇和政策留人，为各类人才提供施展才华的舞台，努力形成有利于人才干事创业的优良环境。

3.4 扩展区域人才集聚效应

当前，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，未来的竞争将是人才的竞争。必须牢固确立大湾区人才引领发展的战略地位，加强人才战略合作，全面聚集人才，整合区域人才优势资源，健全人才服务体系，优化人才发展环境，促进大湾区人才资源合理配置与人才有序流动，实现优势互补、资源共享，不断提升区域整体人才竞争力。一是建立人才战略合作体系。进一步加强区域人才统筹谋划，研究制定区域性人才资源战略规划，从国家战略高度统筹考虑区域人才发展，确立大湾区各市的人才重点领域，加强各市人才发展的分工协作。二是建设人才发展合作平台。建立统一、规范、开放、互通的人力资源市场体系，联合举办人才招聘会，以大湾区统一的品牌形象，组织各地用人单位招聘应届高校毕业生和各类专业技术人才。建设人才资源信息共享平台，整合区域人才信息资源，开通大湾区网上人才市场，联合发布区域人才供求信息，实现人才信息资源共享。三是合作共引海外高层次人才。建立系统化的海外人才引进机制，定期举办“大湾区国际人才交流洽谈会”，共同打造大湾区高端人才引进的整体品牌形象。大力吸引国际知名的科研机构、高等院校到大湾区合作建立科技创新中心和开展多种形式的合作办学，形成具有世界影响力的高等院校和科研院所密集区。四是加大人才培养合作力度。参照雄安大学、西湖大学的办学机制，创建湾区大学，面向全球招聘管理团队和师资队伍，高起点建设世界一流大学，为粤港澳大湾区建设提供有力人才支撑。五是探索建立大湾区“人才绿卡”制度。对符合一定条件的优秀人才，经共同审定后发放“人才绿卡”，享受工作地在教育、医疗、社会保障、住房等方面的一定政策优惠。