浅谈群团组织防控机制的构想

文 王杰

监督对象的特性决定监督对策。工会、共青团、妇联是中国群团组织的重要组成部分，具有鲜明的政治性、广泛的群众性、体系的独立性、职能的双向性，承担着对各自群团工作过程的组织、实施与监督的主体责任与监督责任。派驻监督是纪委监委职能的前移和拓展，担负着对群团主体责任与监督责任结果的再监督。本文就构建群团主体责任与监督责任的基础平台，完善运行过程中的风险防控机制，加强派驻机构的结果监督，共同促进群团事业的健康发展，谈谈初步想法与对策。

一、平台的断层对监督效能的影响

对象的特性制约着监督的路径，也决定着监督的方式。群团组织的四个特性不仅涵盖政治、社会、法律、职能，也产生了体制内与体制外的两个平台，以及体制内外的两个监督层面与相互交叉的中间区域。二者不仅运行的方式不同，所适用的规范与评价体系也不同。无论是从群团组织本身对运行过程的主体责任、监督责任，还是派驻机构对决策、运行结果的再监督，都有一定的影响和局限：

（一）存在监督断层

群团组织是独立法人，上下级之间是指导而非领导关系，又有体制内外两个平台，造成上下之间和体制内外两个断层。派驻机构与本级党组对内设机构在遵守政治职能、组织程序、廉洁守规方面基本实现了同步监督，加上内部经审、年度审计与第三方评估，对省一级的项目实施、资金调动也基本上实现同步掌控。但在资金离开本级到下级组织，特别是进入中间区域购买社会化服务的过程及结果看不见、摸不着、管不到，出现了监督断层。既无法实行全程监督，也无从评判项目实施的整体廉洁和绩效。

（二）监督链条过长

群团的项目实施到了基层，基于编制与人员的限制，上面千条线、下面一个点，客观上有较多的矛盾。特别是加上内外的两个层面，项目实施的长度与环节，又拉长了监督链条，难以同步跟踪问效。

（三）缺乏评判尺度

群团活动本身就涉及各个领域，缺乏一个统一规范、稳定连续，相互衔接又聚全发力的业务平台，预算计划与实际执行很大差距。项目与管理的泛化，决定了很难用标准的尺度来衡量一个项目、活动的绩效与反应。当然也就失去执纪、问责的事实依据。

（四）信息建设滞后

群团组织的信息化建设水平相对滞后。从体制内部看，在信息反应、项目计划、工作推进等方面依赖于传统模式，上下左右的信息反应速度慢，不利于及时、适时地同步监督。而从体制外部来看，在职工维权服务、精准扶持、脱困，项目实施的社会参与度、精准度的把控方面，受到很大的限制，同时也制约了派驻监督的广度、深度和精度。

（五）方式急需适应

派驻监督的权限为三家群团的党组，以及52个机构，监督监察对象356人。但三年来，除了上级交办的两件案件的收尾工作，通过自身及上级转办的信访件只有22件，远远低于其他派驻机构。且这22件信访件，涉及本级纪检监察业务的只有6件，成案率基本为零。从正面反映出党对群团工作的领导是坚强有力的，三家党组对抓好自身党风廉政工作是认真严肃的，与纪检监察机关总的查办案件情况，以及社会舆论的反映基本相符；但同时也反映出监控掌控面过窄，监督平台的基础建设较为薄弱，存在着一定的监督盲区。

二、两长防控链所针对的风险节点

防控机制是一个整体工程。从群团组织的工作需要来看，需要构建一个包含信息、反馈、处理的基础平台，实现对整体工作各个环节的把控、监督和调整。而从派驻监督的角度，无论从纪检机关的监督、执纪、问责;还是监察机关的监督、调查、处置,监督工作既是首要的政治任务，也是其它职能推进与拓展的基础平台。没有这个平台，信息无法反馈、情况无法掌握、问题更难以查清。因此，风险防控机制，对于群团的主体责任、监督责任，以及派驻机构的监督的再监督，都是基本条件和基础平台。包涵着两个相互关联的监督链：

一是基于政治性和双向性，在群团领导机关必须加强的以政治监督为首要、以廉效双促为目的、以权力运行为节点、以关键少数为重点的风险防控链；二是基于独立性和群众性，固化体系内部业已存在的，以法律章程为遵循、以民主监督为基础、以内控机制为手段、以信息技术为依托，涵盖全体会员维权服务、项目运行的权益保障链。

两个链条虽然作用于不同层面，但却是互相联系，相互印证的，群团机关的廉洁，决定着社会项目的干净；而社会活动的回报也反映了群团机关的效能。把两个链条结合起来，建立上下统一、内外一致的风险防控机制，把主体责任的组织、实施、问效与派驻机构监督、执纪、问责，构成完整的监督的闭环，从而形成群团组织廉洁高效、监督到位的大监督格局。掌握、控制和消除以下五类风险：

1、评选类。一是评选依靠层层报材料，材料与事迹真实性难以保证。二是候选人一旦公示过程中有举报或受到查处，会造成极大负面影响。三是在材料的认定、候选人取舍、规定适用方面，评审方有很大的自由裁量权。

2、资金类。一是在保值增值方式管控上，缺乏相应制度手段。二是大额资金存储上，一些金融机构吸纳资金的做法和营销策略利益输送关系，也使经手人员面临巨大诱惑。

3、培训类。涉及资金量比较大，而且是委托社会力量进行培训，实际培训人数、培训水平和质量存在着巨大隐患。

4、补助类。各类补助涉及面广、中间环节多，而实际受助人的信息收集与管理手段比较落后，不能及时、适时、精准地掌握资助的对象、金额，有时还会有随意性情况。

5、人员类。对是群团组织内部经手大额资金、大项活动、大项开支的人员监督防控，是风险防控机制的重点和关键点。

三、防控机制基本框架与防范重点

风险的存在即是防控的重点。上述风险，存在于群团组织的活动、工作和管理的程序之中。

（一）提高认识。建立防控机制让群团组织少出事、不出事是保证党的群众工作的制度保障。从政治影响看，群团组织是社会团体，更是政治机关。廉洁高效至关重要，直接涉及广大职工、妇女和青年的权益、期望，更关乎党和政府的形象与群众工作的成效。因此，群团组织出不起事，也不能出事。

（二）分清主次。要处理好主体责任与监督责任的辩证关系。一是主体责任要做到明责、履责和尽责,推动主体责任的充分发挥。二是派驻监督是对责任主体自身监督职责的再监督，也是针对主体监督职责的再监督，千万不可越俎代庖。

（三）基本构架。风险防控机制是针对群团群组的特性、风险和节点，以编织网络为基础、以风险防控为抓手、以廉效双促为保障、以政治监督为首要，构建“一网”、“两基”、“三制”、“四重”的主动监督、同步防控、廉效双促的大防控格局。

一网，即编织同步监督的基础网络。体制内部以主体责任为核心，部门的责任人既是项目负责人，也是廉洁责任人。机关纪委作为牵头部门，扩充监察力量。对体制外部，除了延续责任制，实行下属组织项目负责人流程背书制，同时纳入群团组织的经审、第三方评估、专项审计监督力量，形成横向到边、纵向到底的监督网络。

两基，即加强权力节点的基本分解，项目流程的基本监控。其作用是打破封闭，打断完整的权力，形成交叉制约，不能在同一循环独立完成同一权力，形成同步监督闭环，并依纪依法加强监督。

三制，即建好、用好“人治、法治和机制”。人治，即是以人制权。并加大少数关键岗位、关键人员行使权力后果的责任权重和追究力度，实行终身追究。法治，即是以规制权。编织好制度的笼子。让议事流程、主体责任、监督责任，项目推进中各个环节的制约规定等等，都在制度和规矩的约束下进行。机制，即是以机制权。让群团组织的会员对自己的权力、权益看得见、摸得着，才能全面实现对群团工作的公开同步的监督。

四重，即突出做好四项重点工作。第一政治监督是首要。千条万条，忠诚是天条；千管万管，政治是首要。只有确保群团组织政治规矩，才能发挥群团的其他特性。第二廉效双促是保障。风险防控的目的，就是要激活组团组织内部的监督活力，形成与工作程序相衔接的监督闭环，发挥群团组织内部机构的最大动能。第三流程监控是重点。要完善信息化手段，实现对项目流程、资产运作及帮扶对象的基本信息、帮扶标准、退出机制的同步监控。建立重大项目建设进程、效能评价机制，确保资金项目使用达最大效能。第四推进工作是目的。防控机制的建立，必须基于群团组织的特性，与党的中心工作同步，让政治关怀、社会关爱与发展红利最大程度地惠及职工、青年和妇女，不断巩固党的执政基础，才是建立防控机制的终极目标。