民族地区国家治理的法治模式与社会管理创新——基于法治国家建设的价值选择

吴龙玲 姚继昌

1.青海民族大学，青海 西宁 810007；2.青海省市场监管局，青海 西宁 810000

社会主义法治国家的核心是建立在依法治国基础上的，法治国家与国家法治这两个看似相近的概念，实际上并不是相悖的。法治、德治和人治是人类社会追求社会治理的政治文明的阶段性历史标志，每一个阶段都汇聚着当时人类社会文明的最高智慧，法治这个概念并不是固有且一成不变的，它是随着社会经济的发展在不断的充实完善。古希腊毕达库斯提出的“法治”①，与我国先秦法家提出的“法治”并不是同一概念，古希腊的法治更多的讲的是社会治理，属于一种理性观念；而先秦的法治更像是一种哲学范畴上的文化概念。社会在进步、经济在发展、人类在探索，现代法治的更多的是一种社会选择和价值取向。基于法治本身的价值选择和社会对法治的追求以及经济对法治建设的助推作用，法治理念一经明确确认为治理国家的手段，其在国家治理体系和治理能力现代化中扮演着重要角色。

一、民族地区国家治理的特性

一般认识上，通常将民族地区的治理与国家治理区别对待，往往针对某个民族或者某一地区制定有别于一般制度之外的特殊制度。在制度层面，国家制定民族区域自治制度，直接在基本制度上予以区别对待；在法律层面，各级人大和政府都制定了一系列的民族区域自治条例；在社会层面，传统的社会管理制度和模式有天然的倾向性；在文化层面，统一的中华民族理念深入人心；在矛盾处理上，有边界的保护制度日趋完善；在边疆治理上，边民治边的长效机制效果明显；在维护稳定上，应对日益复杂的稳定问题，民族地区治理模式和治理能力现代化决定着能否长治久安。

(一)普适性，民族是边疆地区发展的基础，民族地区国家治理原则上依法施行统一的治理手段和治理模式，不应具有超脱出国家利益的现象存在。

(二)综合性，民族不是一个初始就有的概念，是社会发展到一定阶段，相同部族、同质属性的，外观上具有高度近似、理念上具有共同认知、生活上具有相似礼仪的一个大的综合体，实质上这种综合性具有极度的排他性和独立性，当然这也正是民族神秘感和独特性的最佳诠释。

(三)文化性，民族特性最主要的特征就是知识属性的不同，文化一方面是认知结构的认同，一方面是感知模式的趋同，两者共同作用，促使相同地域、相似环境、相近生活习惯的一群人聚合在一起，并由此而形成一种新的适合该群体的一直在变化的认知结构和感知模式。所以，民族文化是充满着变化和调整的，而且这些变化围绕着该民族利益的链条来进行不断完善。②民族文化的属性实质上可以认定为相同文化圈内的具有共同需求的利益集合体，当然它不同与一般的商业集合或者利益集合，其更多的是从民族文化的认同感中获取发展的动力。民族文化石塑造和引导一个地区民族性事务的重点，文化的属性直接对该民族在该区域内管理方式起决定作用。

(四)区域性，民族是地域的产物，也是政治的产物，政治可以产生地域分治的效果，但地域不一定产生民族。区域内同等对待原则，即在民族地区不论是否少数民族一律按照统一的治理标准和治理手段施行国家治理。

二、民族地区治理的模式选择

完善民族地区国家治理的法律体系主要是以实现法律在社会管理中的方向指引，不同的民族在国家体制中的定位不同，生活感受和存在感必然不尽相同。当然，国家在民族地区的治理模式的选择上，一方面比较注重文化因素对管理模式的挑战，一方面更加重视选择符合民族地区主要民族结构的管理者，起码是名义上的管理者，以期打消本民族的抵触心理，提高政策或者民众对管理权威的接受能力，才能促进民族地区综合治理能力的不断提升。通过明确行政机关和其他主体在民族地区社会管理中的法律地位，确保管理机构具有独一性和强制性的地位，实际上在民族地区治理过程中，外来因素的影响也是造成社会管理开放性、多元化的主要原因，随着社会管理结构、经济秩序、文化氛围和治理体验的不断调整，管理者必然会成为利益的代言人，在代言的过程中，少部分被管理者可能会产生不满、焦躁、抵制等情绪。③民族地区尤是如此，只有在法律规定的范围内实施国家管理的职责，才能保证管理效率。民族地区法治的实质就是在社会管理上不搞特殊化，不分民族、宗教等社会角色，一致用法律的要求和社会既定的行为准则实施管理手段。

法律在现实运用中关系到每个人的生活、学习、工作，但是法律的现实状况是大部分群众更相信信访这种解决案件的方式，而不相信法律会为他们带来公平正义，甚至出现了只要在信访机关闹访缠访，自己的事情就会得到比较满意的结果。这种现象的存在，归根结底就是人治传统理念的展现。在我国五千年的封建传统文化中，官本位思想、官权思想已经扎根在每一个人的思维深处，一旦遇见难办的事情，他们只相信领导能够给他公平正义，从不相信法律才是正义的力量源泉。人治偏向于将希望寄托在管理者身上，然而结果恰恰相反，管理者要维护管理阶层的利益和权威，必将一而再再而三的打压新出现的各种反抗端倪，也将导致矛盾越积越多，秩序越来越乱，甚至使整个社会陷入无序状态。④从法治思维的逻辑思维作用来看，它强调运用法律的手段在解决社会问题和处理矛盾时只有一个标准，即法的思维标准，依靠法律的明确规定进行思维的运作。法治思维对个人的思维意义影响上，不仅在于运用法律手段、法律方法、法律思维去解决一个具体的案件，而在于为一般的未经法律职业培训的社会主体提供思辨逻辑。当法治成为一种逻辑思维习惯和发自心灵深处的自我需求，以公平正义的法治环境则应运而生。

三、建设法治国家的价值基础

在国家治理中谈民族化的问题，首先要解决的是厘清民族宗教在管理民族事务上的作用和能力。民族宗教信仰对民族地区治理体系的构成和内容具有极大的限定作用。德国哲学家费尔巴哈对宗教的认识恰到好处的对这一问题进行了解释“宗教——至少从根源上说、从本质上说——并没有什么别的任务和目的。”⑤民主法治思想是促进民族地区国家治理能力现代化的重要一环，其能够积极推动社会公平的实现。当今社会信赖危机的出现，致使社会管理各个主客体之间的信赖缺失。依靠民主法治规制社会治理的范围，限制管理者的权力，保障被管理者的权利，调动管理者与被管理者积极参与社会活动的能动性和自主性。民主法治不应该只是成为规制民众的精神核心，更应该成为整个社会生活的规范，更应成为民族地区国家治理体系构建和实现国家治理能力现代化的试金石。民族宗教本身的价值观决定了民族地区对法治国家的需求，在此基础上，民族地区国家治理内容的民族化将是民族地区稳定发展的常态。

四、民族地区民主法治与社会管理创新

民族地区民主法治的社会管理理念是保障民族区域内依靠法治管理制度，维护社会稳定基础的必然选择。只有依法保障少数民族群众的知情权、参与权、表达权和监督权，让自治地区的人民享有更多更切实的民主自治权利，不断提高边疆民族地区的安全感、归属感和幸福感。关注民主法治规制下的少数民族地区的社会管理，不断提高法治治理模式的社会效益。⑥其着力点主要表现在公众参与、健全组织、法律保障、注重民主法治和政府的有限管理等方面。

(一)鼓励少数民族群众积极参与社会治理。公众参与社会管理能够激发社会创新能力。社会管理创新的最为重要的目标是解决社会纠纷，促进和谐社会的建设，激发社会创新能力是构建和谐社会的重要条件和必然要求。公众参与社会管理，民主视野下的社会管理活动将会聚集劳动者和被管理者的全部智慧和力量，能够极大的调动民众参与社会管理的积极性、主动性和创造性，使民主的管理理念得到社会管理创新思想的尊重和借鉴，民众参与社会管理的主动性得到管理者或者管理活动的支持，使得广大参与社会管理的被管理者的管理才能得到充分发挥，这是激发社会管理活力的重要手段。

(二)健全社会组织参与管理的法律制度。现代社会法治化的管理理念强调管理者与被管理者处于同一地位，这也是提高社会管理能力和水平的有效途径，也是促进社会组织参与社会管理活动的重要手段。社会组织根据社会管理法律制度保护自身合法权益，协调其与政府相关管理部门及其他被管理者的关系。在社会管理实践中要强化社会组织的内部管理能力，完善自我管理体制和建设专业化的管理队伍。在法律规制的范围内行使社会管理中社会组织的主体能动性，将其主体法律化，强化社会管理能力，建立社会组织参与社会管理的法律制度。

(三)完善社会管理法律体系。完善社会管理的法律体系主要是以实现法律在社会管理中的方向指引，实现资源配置的合理安排和调剂。社会管理在法理基础上讲，一方面是在法哲学的前提下，在统一大法治体系下，在合理的民众预期下，符合大部分被管理者的价值选择；另一方面是在文化层面上的拷问，在灵魂深层次上的感知，在物质外在对精神生活的影响下，更加贴切大多数人的理性。

(四)社会管理创新中的民主法治。民主法治思想是促进社会管理创新的重要一环，其能够积极推动社会公平的实现。当今社会信赖危机的出现，致使社会管理各个主客体之间的信赖缺失。依靠民主法治创新管理社会的活力，调动管理者与被管理者积极参与社会管理的能动性和自主性。

民族地区的治理是构架国家治理体系的重要一部分，但是民族地区尤其独特的民俗、文化、传统、意识形态等区别于其他地区，相应的造就了一种奇怪的社会管理方式和手段。国家在治理民族区域时注重稳定与长治久安的政策倾斜与构架现代化的治理体系并不冲突，唯一要引起重视的就是从对民族地区的政策宣传和文化认同等方面入手，将民主法治的理念灌输到每个人，使民族治理的法治模式获得民族认同。

[ 注 释 ]

①古希腊七贤之一毕达库斯提出“人治不如法治”的主张，当然此时的“法治”与现代意义上的法治不同，学者们称之为亚氏正义论，且与严刑峻罚区别不大，其与在中国先秦及秦时期法家思想提出的“法治”大体相似，不是真正意义上的实现公平正义的法治.

②都永浩.民族的政治文化属性[J].黑龙江民族丛刊，2011(6)：13-21.

③陈志勇，著.社会管理创新：非正式制度视角思考[J].理论探索，2007(2)：129.

④罗志坚，万高隆.具备和运用法治思维——法治社会的必备要素[J].长春大学学报，2013(1)：95.

⑤[德]L·费尔巴哈.宗教的本质[M].王太庆，译.人民出版社，1953.

⑥周光辉.如何实现社会管理创新[J].理论视野，2011(3)：31.