运用地方立法破解国家级中心城市交通拥堵研究——以郑州为例

天 则

河南财经政法大学知识产权学院，河南 郑州 450046

郑州市主城区市内交通拥堵问题，是历年来郑州交通存在的主要问题，也是被广大人民群众诟病的交通乱象，严重影响了郑州的社会形象。如何治理郑州的交通乱象，理论界与实务界都提出了不少建议和对策。但本文作者认为，在国家级中心城市建设中，治理郑州交通乱象，应以法治的思维，将其纳入到依法治国、依法治市的轨道上来，运用地方立法破解交通拥堵，是治理郑州交通乱象的根本措施。

一、郑州市交通地方立法的本市市情

郑州市除辖六区五市一县外，还有国家级高新区等“五区”，符合立法法规定的有权制定地方法规的设区的市的规定。根据立法法的授权与规定，郑州市地方立法依法在郑州市辖区内具有法律效力。根据立法法的规定，郑州市地方立法应主要根据本市的具体情况和实际需要，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项进行地方立法。因此，研究运用郑州地方交通立法破解交通难题的本市市情即本市的具体情况和实际需要，就是一个首要问题。这也是包括郑州在内的所有地方立法适应地方发展，具有地方特色的基础。

(一)郑州市交通的具体情况

1.郑州被列为国家级中心城市，在全国中的地位更加突出，站在了发展的全新阶段

最近五年时间内，郑州站上了一个全新的发展阶段，在全国发展大局中的地位愈发突出。2016年12月17日，国家支持郑州建设国家级中心城市。2018年2月7日，郑州市政府正式公布《郑州建设国家中心城市行动纲要(2017-2035年)》(下称行动纲要)，制定了宏伟的规划目标。在国家级中心城市建设初期，实施《行动纲要》初年的2018年，开年大吉，郑州市总人口已达1014余万人，城镇人口达713.7万人；GDP总值已达10143.3亿元，成为全国16座GDP达万亿的城市之一，首次进入万亿俱乐部；人均GDP破10万元。未来35年内，郑州将迎来发展的新机遇，也必将有更大发展。

2.郑州交通拥堵问题突出，成为影响郑州形象、制约郑州发展的重要因素

从局部看，郑州交通拥堵问题非常突出。早在2004年王纪武等就提出了郑州市的交通瓶颈即拥堵问题，但其研究并未使用拥堵概念。[1]至少在2010年，耿津津就研究了郑州市交通拥堵问题，提出了交通拥堵是困扰广大市民和政府的一大难题，是市民无法承受之苦[2]等。这些研究不仅至少证明了郑州交通拥堵已有多年历史，而且这种研究一直延续至今，甚至在2019年河南两会期间，政协委员刘哲提出了《关于刹住郑州市“乱贴条”、解决市民停车难的建议》提案。刘哲在提案中提出了“市政欠账、市民买单”，以罚代管，对市民车辆的乱贴条愈演愈烈，甚至被广大市民视为借此敛财问题。停车难既是郑州交通拥堵的一大成因，又是郑州交通拥堵问题的一个侧面和反映；“乱贴条”是寄生在郑州停车难之上的衍生物。多年来，郑州交通问题不仅并未得到根本解决，而且还会具有越来越严重的发展趋势。

从全国范围看，郑州已成为全国著名的堵城。根据2016年的一个从城市交通的构成要素(人、车、路)出发，进行研究的报告表明：郑州交通拥堵综合指数从人、车、路三个综合指数看，分别为第11位(与宁波并列)、第10位(与长沙并列)、第8位(与长沙、宁波并列)。[3]三项综合排名应当为全国第10位。这是国家社会科学基金项目研究成果的基本结论，具有一定的权威性。因此，早在2016年之前，郑州就成为了全国拥堵系数最高的城市之一。根据报告者的研究，全国高拥堵城市有7座(京、沪、津、广、深、武、渝)，郑州被列入8座(杭、宁、青、郑、长、蓉、昆、贵)中度拥堵城市之一。

交通拥堵成为郑州市民心中出行之痛，增加了市民工作生活成本；交通拥堵又是外来郑州从事经济文化交流人员心中之痛，影响了郑州在全国人民心中的形象。

(二)郑州地方立法治堵的实际需要

1.郑州交通拥堵的原因分析

学术界对郑州交通拥堵形成的原因，多从微观视域出发进行分析。如宋朝丽将造成郑州市交通拥堵的因素概括为城市布局和路网设置不合理、机动车数量增加过快、公共交通欠发达三个因素。[4]马雁将造成郑州市交通拥堵的因素概括为人口规模的扩大、国民出行方式的改变、城市规划中市政工程的施工、交通管理和制度存在问题等四个因素。[5]李哲认为造成郑州市交通拥堵的因素有供给与需求的矛盾日益加剧、网路构成和资源分配不合理、静态交通管理不当、交通管理信息化建设滞后、交通参与者安全意识淡薄等五个因素。[6]周振宗提出了影响郑州交通的因素有机动车数量快速增长、公共停车位紧缺、公共交通发展滞后、市区内市政工程施工多、交通管理技术水平较低、市民交通观念和安全意识淡薄等六个因素。[7]门钰璐认为，造成郑州交通拥堵的因素有缺乏系统科学的交通发展规划、城建施工时序不协调、私家车数量快速增长三个因素[8]等。学术界对交通拥堵原因的分析，主要基于实证分析，具有就事论事微观研究之嫌。这些原因分析应当说各有侧重，虽然不能说是错误的，但就事论事式的研究，只能起到头疼医头、脚疼医脚的效果，难以根治交通拥堵顽症。

本文认为，郑州交通拥堵的根本原因在于，在改革开放背景下郑州城市规模的高速发展带来的交通资源需求与供给的矛盾。郑州的地区生产总值，从首破百亿到首破千亿郑州用了13年：1990年破百亿(116.4亿元)——2003破千亿(1074.1亿元)；从首破千亿到首破万亿用了14年：2018年实现了破万亿(10143.3亿元)。特别是近五年来，郑州的GDP连跨四个台阶：7000亿元(2015年7315.2亿元)、8000亿元、9000亿元(2017年GDP连跨两个台阶达到9130亿元)，10000亿(2018年)，郑州进入了高速发展时期。郑州经济规模的高速发展，城市化进程的加快，带来了郑州市常住人口、流动人口的快速增长和人均居民收入的快速增加，为此又带来了机动车辆特别是私人轿车的快速增加，从而提出了对交通资源的快速而巨大的需求。但由于各种原因，郑州市的交通资源供给则没有随着郑州交通资源需求的快速增长而相应提升，或者郑州交通资源的供给增长落后于城市发展对交通资源需求增长速度，从而造成了表现在人、车、路的矛盾。相关专家研究提出的各种影响交通的因素，都是这一矛盾在交通问题上不同方面的体现。

2.郑州市原有交通地方法规不能适应郑州城市规模快速发展的需要

现行的郑州地方交通法规即《郑州市城市道路交通安全管理条例》，是2009年1月1日起施行的地方法规。该地方法规自施行以来尚未进行任何修订。目前，该法规已不能适应郑州城市发展的需求。究其原因在于郑州城市规模和交通需求发生了根本性变化，对交通安全管理等方面都提出了新要求，该地方法规不能适应新形势的新要求。该法规制定时，郑州市GDP仅3003.99亿元，人均GDP仅16028.33元，在全国城市中占117位。2016年以来，郑州先后成为国家级中心城市建设单位和GDP万亿俱乐部成员；从2018年上半年第一节度看，郑州人均GDP为21498元，居全国第27位前后，跨入了特大城市行列。重大市情的变化，使得在郑州仅作为全国中等规模城市时制定的郑州地方交通法规不能适应郑州经济社会发展对交通安全管理的需求。

因此，现实需求尽快根据形势发展的新市情和需要，运用地方立法破解郑州交通拥堵困境。

二、破解郑州交通拥堵地方立法需要借鉴先进国家和省市的治堵经验

工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象[9]的论断，深刻揭示了发达地区与不发达地区间的发展关系。发达国家如美英日和我国的发达地区如京沪广等在历史上都发生了令人痛苦的交通堵塞问题。发达国家交通拥堵问题出现的时间远早于我国；我国发达地区出现交通拥堵现象远早于郑州。因此，郑州地方交通立法治堵应当借鉴发达国家和发达地区的治堵经验，将成功的治堵经验上升到地方交通立法之中，依法治堵，实现郑州畅通，交通先行。

(一)发达国家的基本经验

1.美国经验与当斯定律和当斯-托马斯悖论

1980年代，美国50个大城市有47个交通状况恶化，交通拥堵成为美国交通最严峻的挑战。[10]美国为了治堵采用了下列措施：扩建公路、发展交通、共同乘车①。三种措施都对缓解交通恶化状况起到了作用，其中扩建公路被证明是一种短期有效长期无效的措施。

美国学者研究美国交通状况及其治堵经验，发现了著名的当斯定律：道路上的车辆行驶里程相对于道路的车道里程所发生变化的弹性系数接近1。[11]当斯定律的基本假定是大多数驾驶人都选择最快的路径，而道路的通行能力总是有限的，并将三大汇流②与三大分流③作为最基本的道路交通原理进行解读。[12]当斯定律在既定前提下揭示了扩展道路的短期效应规律。

汇流是拥堵之源，分流是缓解之道。二者互为因果，从而导致了当斯-托马斯悖论。悖论告诉我们，纾解交通拥堵需要在汇流、分流之间实现动态平衡。

2.英国伦敦治堵经验

英国伦敦作为国际化大都市，交通拥堵也是一个重要的城市病。英国伦敦治堵采取的措施主要有发展公共交通和自行车免费半小时后廉价租赁。[13]伦敦市2003年2月起在21平方公里范围内开始收取道路拥堵费，2007年2月西扩收费面积达40平方公里，达到了流量减少15-20%的效果。[14]

3.欧洲的治堵经验

初期欧洲各国为推动汽车业的发展，曾采取扩展道路、增加停车位等措施缓解拥堵。因这些措施具有短期效应，造成更为严重的拥堵和环境污染等问题。经反思欧洲后期采用了市政建设优先考虑居民、商家的需求，还路于民，同时完善公共交通建设。

(二)国内先进地区的经验

1.首都北京的治堵经验

北京治堵采取了十项常规措施：优化道路平(立)交路口改善交通组织、完善人行系统、完善非机动车系统、拓展瓶颈路段、打通断头路、调整道路出入口、完善公交系统、改造公交场站、改造利用桥下空间、改造道路交通安全设施及附属设施等，在路网承载能力、道路通行能力上下功夫，贯彻“人文交通、科技交通、绿色交通”的出行理念等。[15]此外，北京多年来实行错时错峰上下班，对缓解城市交通拥堵、充分发挥道路利用效率都发挥了重要作用。

2.上海的治堵经验

上海实行停车场差别性收费、中心城白天禁货、限制外地牌照车辆早晚高峰上高架、[16]上海私家车牌照拍卖、整治交通违法(包括违法停车)、违法鸣号现场查处辅助系统、整治道路环境实现交管服务最大化覆盖、提升城市规划科学性、优先发展公共交通等。

3.广州的治堵经验

广州曾提出加强交通基础设施建设、调解交通流量和加强交通管理三大类30项措施，包括实行停车场差别性收费、研究收取交通调节拥堵费、交通需求管理政策、引导机动车有序增长等。[17]

三、郑州地方交通立法应当解决的主要问题

(一)城市交通应当是城市规划的首要考量因素

科学和富有远见性的城市布局与规划是交通治堵的基础性工作。城市规划可以从存量和增量上两个方面进行考虑。总体而言，城市存量规划主要是从城市存量交通现有布局出发进行规划，主要是对现有城市影响交通的原有不合理布局进行改造，如将城区平面道路实现高架立交化，扩大道路通行能力；打通断头路，实现交通顺畅；在旧城改造中增强城市发展的远见性，充分进行城市交通科学论证工作，逐渐实现原有学校、医院、商业中心老城区集中布局走向分散布局等。城市增量规划主要是城市扩容、城市新区建设对交通的规划布局，应当充分进行交通论证，进行交通影响评价，且交通影响评价应当具有科学性和远见性。无论是存量规划，还是增量规划，都要疏堵、防堵，达到治堵目标，实现畅通郑州总目标。

(二)加强道路扩展工作

郑州作为国家级中心城市建设尚处于初期阶段，目前郑州市的道路基础建设远未到位。当斯定律揭示的拓展道路治堵的短期效应，具有多重限制。一是一个城市的基础建设已基本达到了现代城市建设的需求；二是美国人口数量远低于中国，美国千万级人口的大城市较少。三是美国是世界上经济最发达的国家。但我国至今还是一个发展中国家，郑州作为国家级中心城市的建设规划才刚刚开始，居国家级中心城市建设的要求还有很大差距。因此，我们不能将当斯定律绝对化。在郑州交通发展过程中，扩展道路不仅是治堵需要，更是城市真正成为国家级中心城市的重要基础建设。

(三)优先发展公共交通建设

优先发展公共交通是世界范围内治堵的一条成功经验。公共交通是通过大载客量低人均交通资源占有、使用量的出行方式，是代替人均交通资源占有量大、使用效率低的私家车出行方式，有效纾解拥堵的重要交通方式。从郑州地理环境而言，公共交通包括地下交通、地面交通、地上(轻轨道)交通和出租轿车等。目前，郑州地下交通(地铁)建设如火如荼，同时还要兼顾地面、地上公共交通建设、加强公交专用道建设等措施。

(四)加强公共停车泊位建设

郑州停车难问题是驾驶人、交管部门和广大市民有目共睹的事情，停车难被政协委员至少2次在省政协会议上提案。有车无处停，是造成违法停车的重要根源；公共停车位严重不足又是造成有车无处停的主要根源。郑州中心城区建设之初，多无停车位规划，造成中心城区许多地方私家车无泊位可停。但有车必然要停车，这是中心城区马路边无奈成为私家车停车场的重要原因。对于中心城区扩容停车场(地下、地上；平面、立体)应当尽早规划，使私家车有位(合法)可停；同时加强公共停车泊位建设。国际机动车保有量与公共泊位的标配为1：0.15.但这是在发达国家私有私用停车泊位满足需要的情况下的国际标配。此种标配在我国私家车还存在严重缺乏私有私用泊位情况下，公共泊位与机动车拥有量之间的标配比例应有较大提高。

(五)限购与限行并重的交通管理措施应当实行

2018年底郑州机动车保有量已突破400万辆。机动车保有量的过快增长，是造成交通拥堵的重要原因。机动车停在库里不出行(前提是每辆机动车都有停车泊位)，不会造成交通拥堵。但机动车根据需要出行，是机动车拥有的要义。交通拥堵是机动车出行量超过交通路网承载能力、道路通行能力的必然结果。因此，限制机动车保有量的过快增长、限制机动车出行量是破解交通拥堵的一剂良方。但因对私家车使用出行的限制，涉及私家车所有权与使用自由权的冲突，处理此种冲突仅仅靠地方政府政策显得有些力不从心。因地方城市治堵，可纳入城乡建设与管理范畴之内，属于地方事权。因此，破解限购、现行无法可依的难题，应当通过地方交通立法来解决，从而实现地方限购、限行有法可依，利于破解城市交通拥堵顽症。

(六)为交通拥堵收费提供法律依据

收取交通拥堵费在国际上既有成功的经验，又有失败的案例。目前在国内尚未有收取交通拥堵费的案例。据北京时间2019年2月28日消息称，美国媒体报道，纽约州州长和纽约市市长周二宣布达成一项协议，支持对进入曼哈顿核心商业区的车辆收取拥堵费，以缓解该市的交通拥堵，并筹集资金改造老旧的地铁系统。[18]郑州在国家中心城市建设中，可以根据市情先行在一定区域内收取交通拥堵费的办法，为全国积累经验，为大城市大规模公交系统建设筹措资金。为此，需要地方立法为交通拥堵费提供法律依据。

(七)实行错时错峰上下班制度

北京等特大型城市，实行错时错峰上下班制度，对缓解交通压力起到了较好的效果。在省会城市中，石家庄、济南、长沙等也实行错时错峰上下班制度。但相关城市实行错时错峰上下班制度，只要是通过城市政府办公室发文的办法实行该制度，从而使该制度的实行显得法律依据不足。郑州在国家级中心城市建设中，统筹交通治堵工作，应当联合劳动、交通等部门，实行错时错峰上下班制度，并通过地方交通立法为该制度的实行，提供法律依据。

(八)严格交通执法与行人交通安全教育

郑州交通拥堵的重要原因之一就是驾驶人和行人违章行驶与出行。驾驶人违章驾驶(包括违章并线、违章超车、闯红灯、违章使用远光灯等)是郑州交通事故形成的重要原因。行人违章横跨马路，也是交通事故的重要诱因。交通事故是形成交通拥堵临时拥堵的重要因素。因此，严格执法、加强驾驶人与行人等交通安全教育，是纾解拥堵的有效措施。

四、加快郑州地方交通法规立法的建议

郑州治堵采取了许多措施，有些措施受到市民质疑。究其原因在于部分措施如限行缺少充分的法律依据。因此，郑州交通治堵应在法律轨道上依法治堵。为此，就应当根据郑州市情和需要，在与《道路交通安全法》等法律法规不冲突前提下，统筹兼顾，通过地方立法，从根本上破解郑州交通难题，为实现郑州国家级中心城市建设提供畅通交通保障。

郑州地方交通治堵立法，既可以通过修订《郑州市城市道路交通安全管理条例》进行，也可以就依法治堵进行专门立法。但无论通过何种办法立法，破解郑州交通拥堵，均应从人、车、路三大交通要素出发，从市政建设规划、交通、环保、公安路政等出发统筹交通影响评价，城市道路发展规划和道路交通安全管理，将优先发展城市公共交通、私有私用泊位短缺，大力发展公共泊位、限购现行等纳入治堵地方立法之中，为郑州有效治堵提供地方法律保障。

郑州城市发展和国家级中心城市建设进入高速期，国家级中心城市建设应当交通先行。加紧郑州地方交通立法，破解郑州交通拥堵现象，为国家级中心城市建设提供畅通交通保障时不我待。因此，应当加快郑州地方交通法规的立法工作，为早日破解郑州交通拥堵提供法律依据。

[ 注 释 ]

①共同乘车是美国政府为破解交通拥堵采取的鼓励性政策.它分为共乘私人轿车和共乘客车.前者主要是邻里之间的公共活动；后者是公司内部的员工共同乘坐一辆客车通勤，以达到减少交通流量的目的.

②三大汇流系指当拥堵的道路得到扩建或改善后，将会吸引更多的通勤者进行汇流：(1)在高峰期驾车通过这些道路；(2)在高峰期从其它线路转移到这些道路上通过；(3)在高峰期放弃乘坐公共交通而自己驾车通勤.

③三大分流系指当道路上的交通流量超过其通行能力时就会出现交通拥堵现象，这将会引起更多的通勤者进行分流：(1)在这些道路的非高峰期驾车通过；(2)在高峰期选择其它线路通过；(3)在高峰期选择乘坐公共交通通勤.