基层治理的云南创新路径

“九层之台，起于累土。”基层社会治理是国家治理的重要基石，关系到国家治理能力和治理体系现代化的实现。加强和创新社会治理，是推进社会建设的重要任务，也是不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的内在要求。近些年来，社会结构日趋多元，群众利益诉求更加多样，矛盾问题更加复杂，对基层治理提出了更高的要求。但在一些地方，基层治理却依然存在着不少问题，比如街镇体制不顺、条块关系不平衡、管理服务不到位，让百姓的获得感、幸福感、安全感打了折扣。

问题是时代的声音。基层出现的新情况、新特点、新问题，被党中央及时察觉。党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移。2018年全国两会期间，习近平总书记也指出，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。为加强和创新基层社会治理提出了要求、指明了方向。

近年来，云南省一些地方在全国、全省改革的顶层设计下，通过推进“党建+”“ 智慧+”等具体实践，积极探索符合本地实际的基层社会管理的有效路径，在民生服务、政府转型、社会治理等方面取得了显著成效，受到广泛关注与好评。通过梳理这些具体的路径和做法，可以提炼具有普遍意义的思路与借鉴。

以“三治”完善乡村治理

2018年12月27日，“法治村居”项目建设暨《章程》《村规民约》启用仪式在昆明市晋宁区二街镇举行。该项目将有效疏解基层治理问题，防范和化解社会矛盾纠纷。

推进农村基层治理法治化是全面依法治国的基础性工程。我国广大农村地区，因法律意识淡、宗族思想重、文化程度低等原因，在管理治理上一直是个大难题。党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在2018年的一号文件中，也鲜明提出要加强乡村治理工作，坚持“自治、法治、德治”相结合，建设充满活力、和谐有序的美丽乡村。

作为云南首个试点项目，二街镇“法治村居”自2018年4月筹备以来，律师团队经过多次走访、开展座谈和征求意见，对二街镇九个村委会分别制定并修改完善了160余个条款的《章程》和110余个条款的《村规民约》。最终由各村委会按“四议两公开”程序过会并组织召开村民会议，对《章程》《村规民约》进行公开表决通过。为了方便村民更好地了解村规民约的含义，在法治村居律师团队的配合下还将各村委会《章程》《村规民约》印制成简单明了、通俗易懂的宣传手册，并将其精简出的36条规定，采用图文并茂、语言活泼的漫画的方式进行推广普及。

如果说二街镇的“法治村居”正在为我们探寻一条有效的乡村法治途径，那么丽江市玉龙县黎光村的实践则为我们提供了一个村民自治的良好范本。

黎光村地处金沙江和澜沧江的分水岭上，村里几乎没有平地，有山林17万亩。说起以前非法狩猎滥砍滥伐带来的生态破坏，村民记忆犹新：小时候河水大到能推磨，后来山泉水少了，村里吃水都困难。但最近三五年，猿猴又回来了，油锯声变成鸟叫声，村里的生态越来越好。

黎光之变源自一个项目。2015年，当地党委和政府引入“村寨银行”，村民以小组为单位，开会商量每家自愿拿出一笔钱，和其他扶持资金合起来，每年发放给小组内1/3的农户，鼓励村民自己立规矩做好山林保护。钱怎么花、环境咋保护都由村民商定，村三委班子不包办代替。

村民自己立规矩，效果出乎意料。各小组因地制宜制定村规民约，村民之间也更和睦。大家一起商量垃圾焚烧炉怎么建、建哪里，“一事一议”落到了实处。几年下来，黎光村环境好了，村民的心也拢在了一起。

在乡村治理中，自治成本最低、效率最高，法治最具说服力和公信力，德治能有效破解法律手段太硬、说服教育太软、行政措施太难等难题。只有“三治”形成合力，才能构建共建、共治、共享的乡村治理格局。中央提出自治、法治、德治相结合的乡村治理模式，不仅回应了转型期乡村社会治理的需求，也为乡村社会的转型发展指明了方向。但是，如何在实践中有效推进乡村治理自治、法治、德治相结合，形成“三治合一”的格局，这就需要结合乡村社会治理实践具体分析。

2018年11月30日，云南省坚持发展“枫桥经验”加强基层治理创新现场会在文山州召开。会上，“矛盾不上交、千村不发案”的“西畴新现象”引起媒体关注。西畴县3次被评为云南省“先进平安县”，连续14年被评为“云南省无毒县”；全县1772个村组中，有1583个村连续10年矛盾不出村，645个村连续10年不发案，1472个村2017年实现“零发案”，成为新时代“枫桥经验”在边疆民族地区的生动实践，为加强基层社会治理创新提供了“文山方案”。

一个边疆民族贫困县在基层社会治理上为什么能取得如此显著的成绩？密诀就在于“三治合一”。

西畴县万人警力比仅为万分之七点三七，远远低于全省平均水平。面对现状，西畴县创新思路，巧借民力，推行“人人为我站岗、我为人人放哨”的群防群治模式。全县各类群防群治组织达1795支6000余人，每万人中有群防群治人员228人。尤其是在西畴广大农村，基层党员、干部“人人都是调解员”，社会力量承担了80%以上的矛盾纠纷化解任务，近90%的村寨连续10年无“民转刑”案件、无群体上访纠纷、无上交县处理的纠纷。如兴街镇清河村民委清河村小组健全“人民调解、信息收集、法制宣传、交通安全、义务消防、抢险救灾”六大员，一抓就是20多年，让外出务工人员放心赚钱、留守在家人员安心务农，创造了一个不需要院墙、夜不闭户、路不拾遗的治安奇迹村庄。

针对广大农村出现的攀比风盛行、治安混乱、纠纷多发、环境脏乱差，一些问题法律不便管、道德管不住的现象，西畴县通过引导和规范制定《村规民约》，将化解矛盾纠纷、参与巡逻防控、提供举报线索等纳入《村规民约》重要内容，从道德层面规范农村群众行为举止，调动广大农村群众参与社会治安和基层治理的积极性。比如，兴街镇拉孩村委会，将参与群防群治、无违法犯罪行为等情况纳入积分管理办法，参与巡逻防控的村民可计“工分”，凭“工分”可到村委会“幸福超市”兑换生活用品，从一定程度上解决了农村治保、调解、巡防等组织人员无报酬待遇的问题，稳定了农村群防群治组织。

此外，西畴县还创新推出“四诊疗法”，依托综治专干、司法调解员和“五老”，开展坐班门诊、进村出诊、集体会诊、上门复诊， 10年来，全县共排查发现矛盾纠纷24926起，其中20688起解决在村内。推广“群众-治安联防队-村民小组-村委会-派出所”五级联防机制，共建成乡镇专职巡逻队10支、村民委义务巡逻队72支、村小组义务巡逻队1772支，全县巡防队员达6423人。实施“五分钱工程”，即村民每天出5分钱，一年出18元，加上县财政补助，以村组为单位，聘请贫困户当保洁员，同时当公安机关信息员，充分发挥其人熟、地熟的优势，及时收集信息上报驻村民警。

如今，在西畴县，以德治为引领、自治为基础、法治为保障的基层自治体系，不仅是“千村不发案”的关键所在，也成为助推脱贫攻坚的有力抓手。

精细服务传递城市温度

近几年，随着城市、社会的急速发展，高密度的城市人口，以及随之不断增大的教育、养老、医疗等公共服务供给压力，给城市治理带来新的挑战。

“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，一流城市要有一流管理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”2018年11月6日，习近平总书记在上海考察时指出，城市治理的“最后一公里”就在社区。社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。

社区老人多，需要上门服务；流动人口多，安全教育缺乏；打工子弟多，渴望课外活动……这些关系着社区居民起居、安全、教育的热点问题，也往往是居民群众中难以协调的矛盾所在。这些事，政府想管，但太小太细，管不过来；居委会想管，但人手不够，力不从心。而“三社联动”治理模式，很好地破解了这一社会管理的症结：以社区为服务平台、以社会组织为服务载体、以专业社会工作为服务手段，通过社会组织进驻社区，提供更加专业、定制化的服务，也激发了老百姓参与进来，自我服务自我管理。

2018年12月4日，云南省首个街道级“三社联动”指导中心和社区社会组织孵化中心在昆明官渡区金马街道揭牌成立。截至目前，申请在中心备案的社区社会组织已达39家。今后，辖区居民群众将享受到“量身打造”的各项精准社会服务。

为使社区治理更精细、服务更精准，昆明市做出的探索其实还有很多。

就在前不久，民政部公布了遴选出的全国100个优秀社区工作法，昆明市盘龙区联盟街道金江路社区工作法上榜。该社区着力推动服务型、和谐型、幸福型、活力型“四型新社区”建设。为方便群众，社区党委坚持“办公场地最小化，服务场地最大化”原则，积极改善活动场所和服务设施；社区的“数字金江”综合指挥中心，通过高清摄像头全方位监控，实现社区管理精细化，有效维护社区安全；社区的未成年人心理健康辅导站，通过专业的服务，在化解青少年心理问题方面做出有益探索；社区成立“三官一律师”法律服务工作室，为群众提供完善的法律服务及矛盾纠纷调解服务。此外，金江路社区还通过推行“阳光议事厅”等制度，收集居民最关心、最迫切需要解决的热点、难点问题，让居民充分发表意见建议，直接参与社区事务管理。通过“爱心”文化感召机制，在社区营造“睦邻友好，守望相助”的公益慈善文化。创办“爱心食堂”，为辖区231名空巢老人提供就餐条件。

透过金江再看盘龙。2014年初，盘龙区被列为全国社区治理和服务创新实验区。区委、区政府创新思路，探索创建社区“两委两站”，区级、街道、社区、居民小组、楼栋长“五级治理”新模式，率先打造“数字盘龙”新平台，试点推出城市网格化管理，实施了四化一体助推楼宇党建、“552X”党建模式、“三官一律”进社区、金豆基金、十户十联、警民共建平安、邻里参与+阳光议事、新市民驿站、邻里温馨之家、院落协商制等一批示范项目，先后4次在全国社会治理会议上作经验交流，两次被评为全国和谐社区建设示范城区，在全市、全省乃至全国产生较大影响。2018年，盘龙区抓住社会治理的牛鼻子，又创新实施“金钥匙”五网共享工程，打造第一时间看得见的监测监督网、找得到的社区治理网、靠得住的社会安全网、进得来的公共服务网、用得上的法治宣教网，构建社会治理共建共治共享新格局，促进全区经济社会高质量发展。在北市区花苑小区，14部电梯因自然老化而停运，社区居委会、居民小组、楼栋长召集237户居民在“阳光议事厅”协商决定自筹资金，仅用4个月就换上新电梯。可以说，“金钥匙”五网共享工程的实施，拓展了惠及民生的新通道，增强了人民群众的获得感，也为我们提供了许多有益启示。

值得一提的是，盘龙区在云南省首创“区-街道-社区-居民小组（庭院）-楼栋”社区“五级治理”管理服务模式，激活了社区管理的“末梢神经”。

联盟街道金星社区是一个多民族的城市社区。在2013年以前，面对2万居民，在缺乏有效沟通机制和社区主体联动机制的情况下，居民意见难以充分收集反馈。同时，辖区居民大多游离于社区公共事务和公共活动之外，居民参与社区建设的积极性不高、主动性不强。转机出现在2013年10月。盘龙区结合平安小区建设，在以往“区-街道-社区”三级模式下，增设了居民（庭院）小组长和楼栋长。金星社区采取推荐的方式，在各个庭院设立居民小组长，并按照庭院大小、居民户数的特点，按每100-200户设一个楼栋长。居民小组长和楼栋长通过居民推荐产生，积极发挥着“宣传员、信息员、巡逻员、调解员、办事员”的作用，民情第一时间被知晓，问题第一时间得到处理。一段时间后，金星社区大变样：小区生活环境好了，邻里纠纷少了，“爱心食堂”建起来了，垃圾中转站改成了社区文化活动中心……

作为全国民族团结进步创建活动示范社区，金星社区还有针对性地为少数民族群众提供有特色、更贴心、多元化的“定制”服务：开设少数民族绿色服务窗口，方便少数民族群众办事；为少数民族独居老人送健康，依托社区卫生服务站为少数民族独居老人提供免费服务；为社区少数民族群众送绿色，开展建绿透绿工程、种植民族团结林，打造绿色社区；为社区少数民族群众送“精神食粮”，建立民族政策、民族文化科普宣传长廊，开展丰富多彩的民族文化活动。

这些看得见、摸得着的为民服务举措，不仅让各族老百姓拥有满满的“幸福感”和“获得感”，更为这座城市带来了别样的温度，让城市更美好。

党建“主线”串起大格局

玉溪市红塔区凤凰街道教育社区“小桔灯”夜校每晚7点准时亮灯为社区居民适龄青少年提供义务教辅服务，澄江县党群服务中心健身房、瑜伽房等活动室门庭若市，新平县古城街道锦绣社区党群服务中心常态化开展的“五锦”品牌服务一席难求……2018年，云南玉溪市社区服务呈“百花齐放”之势，赢得群众的一致好评。

品牌的树立、口碑的建立，源自玉溪市以基层党建引领基层社会治理的创新实践。

习近平总书记指出，国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党。城市基层治理是国家治理体系的重要组成部分，理所当然要把党的建设放在首位，以党的建设引领城市基层治理，推进城市基层治理体系和治理能力现代化。

在城市里建设一批区域性、开放性、综合性的党群服务中心，是解决城市基层党建和社会治理“两张皮”的有效途径。玉溪市的做法就是很好的例证。

玉溪市因地制宜，推动“1+10+N”党群服务中心红色阵地群建设。目前，全市已建成各领域党群服务中心64个。据悉，玉溪将实施活动场所提档升级三年行动计划，全力打造党员群众活动阵地。新建住宅小区社区办公用房和公益性用房都将配套群众工作阵地，与住宅小区同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。

依托党群服务中心，全市配强基层党组织队伍，整合盘活辖区资源，按群众需求开展了形式多样内容丰富的基层党群服务。例如：黄手环、布衣工程、爱心助餐、社区文体汇等等一系列接地气、有内涵的群众服务项目在红塔区凤凰街道教育社区遍地开花。在江川县浪广社区，党群服务中心与小区物业实现共建，一间间音乐教室、书法课堂、棋牌室、妇女儿童之家、妇女创业就业活动室和社区家长学校等无偿向社区居民开放共享；此外，该党群服务中心结合社区少数民族杂居、民主党派人士多的实际，专门设有少数民族文化走廊和统战“同心”阵地，作出了以党建带统战、以统战促党建的示范。在新平县古城街道锦绣社区，“锦上添花”“锦绣前程”“书香锦绣”“繁华似锦”“锦囊妙计”等一批志愿服务项目常年面向全县群众开放，每当开班信息在微信上发布后，一两天就一抢而空。在澄江县凤麓街道拥晖社区、仪凤社区，通过开设“民情格子铺”、征集民意民情，社区党总支及时作出答复或处置。2018年6月，仪凤社区“民情格子铺”就为社区居民干了一桩实实在在的好事——群众反映交通小区、水电小区等多个小区连接县城主干道的路上无路灯，出行不便。社区高度重视，通过努力，很快便在该路段两旁竖起了12盏太阳能路灯。截至目前，仪凤社区辖区内所有没有路灯的小区都安装了路灯，共计84盏。

红色引擎有力，基层治理有序。通过建设开放、集约、共享的党群服务阵地，玉溪市进一步深化共建共治共享的社会治理格局，全面提升了城市基层党组织引领基层治理的能力，真正使党的形象“亮起来”，党的服务“新起来”，党的凝聚力“强起来”。

事实上，这种将基层党建和基层治理紧密结合的例子，在云南并不在少数。在“五级治理”模式的基础上，昆明市盘龙区金星社区就成立少数民族党支部、少数民族外来务工人员党支部，充分发挥少数民族党员、流动党员在社区中的先锋模范作用，经常性开展民族团结教育进单位、进学校、进千家万户活动。

在社会治理的推进中，保山市隆阳区同样注重强化党建支撑，发挥基层组织力量。例如，针对安置小区，建立临时党支部，让党员“有家可归”，有效解决棚改安置小区群众办事难、党员找组织难的问题，及时化解各类矛盾纠纷，待时机成熟后再成立正式党支部。针对商业氛围浓厚的经营场所，成立商圈党支部，构建“商圈+党组织+商户”的党建联盟，开辟商圈与党建融合式发展新路径。五洲国际是隆阳区范围内的繁华商业圈，人流量很大，管理起来难度高。为此，永昌街道在五洲国际营运部成立了商圈党支部，党支部受所在地宏光社区党支部监督管理。“过去协调工作太难了，商户都不搭理我们，现在我们直接对营运部，营运部再来对接商户，工作效果事半功倍。”宏光社区党支部负责人介绍说，商圈党支部的成立，架起了社区与商户、商户与商户的连接桥，打破商圈内企业区域分割、各自为阵和封闭自锁局面，把商圈的党建优势转化为发展优势，为提升商圈综合竞争力提供了强大支撑。

基层治理，以党建引领，是一种体制的创新发展，也充分体现了党执政为民的理念。玉溪市等地的探索，真正从基层治理的视角出发，思考基层治理需要什么样的党组织、需要党组织做什么，让基层群众获得感明显提高，不仅树立起基层党建的好口碑，扩大党建影响力，基层治理也更有效，让许多基层治理中的难题迎刃而解。

“智慧+”让基层治理更高效

“你好，我家的大米没有了，我住在红庙社区山脚三组。”腿脚不方便的保山区隆阳区留守老人朱自昌说，“没想到打了995才半个小时，街道的人就把米送来了。”在坚持以基层党建为引领的前提下，为增强动态服务的实效，隆阳区实行“线上线下”互动。线上开通“995”服务专线，配置专职人员、专线座机，随时查看监控视频，提供24小时接听服务，方便“三留人员”、五保户、低保户、困难老党员等服务群体求助。同时，打造电商服务平台，组建网上人力资源服务部和APP商城，加大培训力度，助推劳务输出，促进群众增收。社区的网上平台实现交易额超过500万元。

近年来，随着棚改安置、社区重组等项目的实施，大量农民涌入城市变“市民”，给城市党建和社会治理带来了新的压力。以隆阳区为例，所辖5个街道办事处均处于保山中心城市，共有67个社区776个居民小组，人口211619人。如何实现对20多万人的精准管理？隆阳区的做法就是引入“智慧党建”理念，实行网格化精准管理与网络化规范运行“双网”联动，推动精准管理服务。

网格管理和网络运行的有机结合，最明显的成效就是提高了办事效率、节约了成本。

赵国华是隆阳区永昌街道红庙社区第六网格的网格员，在一次日常巡查走访时他发现，村组内一处沟渠被淤泥和垃圾堵塞，他拍照并写明情况，再通过手机民情通APP上传到永昌街道“智慧党建”大数据管理服务平台，经过街道工作人员信息研判、分流处理后，马上就有相关部门的人员前来处理。“‘人网融合’真是太好了”，赵国华称赞说，“换了以前，不知道要跑多少趟，现在一部手机就轻松解决问题”。

隆阳区整合维稳、网格、信息研判、995服务管理“四个中心”，打造集党务政务、综治维稳、民生服务为一体的“智慧党建”大数据管理服务平台，依托网格员开展社情民意大走访，建立起社区网格化管理资料信息库；同时将居民信息和房屋信息录入“智慧党建”大数据管理服务系统、治安摄像头及河道监控接入大数据调度指挥中心，对“三留人员”、五保户、低保户、党员信息分别列项管理，利用地理库、人口库、法人库资源，做到精准掌握辖区的整体情况。同时，综合运用平台工作界面和手机民情通APP，方便网格员将走访中收集到的信息上传至大数据管理服务中心，由值班人员对服务事项进行分类交办。

截至目前，隆阳区通过“网格”与“网络”联动，共办理各类服务事项6600余件次，社会治理、民生服务、党员管理等工作得到全面提升。

在玉溪市澄江县凤麓街道拥晖社区，现代信息技术也同样成为关注民生热点、解决民生痛点、让群众更有获得感的服务手段与工具。从民情“直通车”到“民情格子铺”再到“澄江县拥晖社区”微信公共账号的民情工作单，居民打开手机便能反映问题。这样一次次与时俱进的升级和改变，正是基层党组织顺应时代发展潮流和不断满足人民群众需求的生动实践。

所谓“磨刀不废砍柴工”，精选利器更易破难攻坚。伴随着“互联网+”时代的来临，推动基层从传统管理向现代治理转变，是一场势在必行的系统性变革。早在2016年11月刊载于《人民日报》的一篇评论就曾指出，基层政府部门掌握着人口普查、经济普查以及大量与社会经济生活息息相关的数据，但由于一些部门存在数据“小农意识”、缺乏大数据思维、习惯对政务数据秘而不宣等原因，部分数据被锁在柜中、束之高阁，各职能部门之间形成了“数据壁垒”。如果职能部门能做到数据共享，打造诸如“一站式办理”“城市大脑”“互联网+信号灯”“实时旅游热力图”等项目，即可高效快捷破解“公章四面围城，审批长途旅行”困局，解决城市发展与人民生活难题。

习近平总书记也强调，要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，加快用网络信息技术推进社会治理。创新基层社会治理，必须重视大数据的价值。在基层治理中，大数据正日益成为社会管理的“强力推手”、政府治理的“幕僚高参”。基层社会治理创新，离不开这场席卷全球的大数据革命。惟有尽快同步升级“互联网+”思维下服务群众理念，积极推动高效精准政务服务，努力让过去诸如群众办事“跑断腿”、社会管理“粗线条”、部门信息“不并联”、政府决策“样本少”等现象彻底消失，才能乘上大数据这列时代快车。

时代在发展，不断产生新的矛盾和问题；社会在进步，总会提出新的需要与诉求。总而言之，基层社会综合治理，必须紧跟时代发展，适应社会需要，及时转变基层社会治理理念，完善基层社会治理格局，寓治理于服务之中，在维护社会稳定的基础上进一步激发社会活力，实现社会治理与经济发展、民生改善良性互动，推动治国理政向高质量发展。