云南省石漠化片区脱贫攻坚的思考

石漠化被称为“地球癌症”，是岩溶地区土地退化的极端形式，“山高坡陡石头多，少水少田少树木”是其最真实的写照，普遍存在着贫困与生态环境恶化的双重压力，严重制约着经济社会的持续发展。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，这是我们党向人民、向历史、向世界作出的庄严承诺。习近平总书记指出：“小康不小康，关键看老乡”“没有农村的小康就没有全面小康”。对云南而言，石漠化地区是脱贫攻坚过程中最难啃的“硬骨头”，没有石漠化地区的小康就不可能有全省的小康。

为充分了解和掌握云南石漠化片区脱贫攻坚工作中的主要做法和典型经验，找准存在的主要困难和问题，深入分析并提出下步工作对策措施，中共云南省委党校第39期中青班第4调研小组，深入红河州弥勒市、泸西县和文山州砚山县、西畴县，通过实地查看、现场提问、查阅资料、听取情况介绍、与相关部门交流座谈等方式，围绕石漠化片区脱贫攻坚工作进行调研，提出一些思路和建议。

一、云南石漠化片区贫困现状

石漠化是在喀斯特脆弱生态环境下，由于人类不合理的社会经济活动而造成人地矛盾突出，植被破坏，水土流失，土地生产能力衰退或丧失，地表呈现类似荒漠景观的岩石逐渐裸露的演变过程。石漠化地区极易发生山洪、滑坡、泥石流，加上地下岩溶发育，导致水旱灾害频繁发生，几乎连年旱涝相伴；同时，石漠化山地岩石裸露率高，土壤少，贮水能力低，岩层漏水性强，极易引起缺水干旱，而大雨又会导致严重水土流失，形成恶性循环，造成山穷、水枯、林衰、土瘦，给石漠化地区人们的生存亮起了红灯。

云南是全国岩溶分布最广泛的省区之一，全省荒漠化和潜在荒漠化土地面积大、分布广，岩溶面积在全国第二位，全省16个地（州、市）121个县（市、区）均有岩溶分布，其中石漠化比较严重并处于重要生态区位的县（市、区）有65个。该区域石漠化严重，溶岩面积794.6万公顷，石漠化面积284万公顷，水利化程度低，森林覆盖率仅47.7%，有44个县（市）纳入国家石漠化综合治理工程“十三五”建设重点县，重点县区域石漠化面积262.9万公顷。片区内贫困人口众多，贫困发生率高达11.1%，农民人均纯收入仅7496元，远低于全国平均水平，脱贫任务十分艰巨。

滇桂黔石漠化片区跨广西、贵州、云南三省区，集民族地区、革命老区和边境地区于一体，是国家新一轮扶贫开发攻坚战主战场中少数民族人口最多的片区，规划区域范围包括广西、贵州、云南3省（区）的15个地（市、州）集中连片特殊困难地区县（市、区）80 个，其他县（市、区）11 个，共 91 个，区域内有民族自治地方县（市、区）83 个、老区县（市、区）34 个、边境县8 个。

云南片区包括师宗县、罗平县、屏边苗族自治县、泸西县、砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县、文山市12个县（市）。片区属典型的高原山地构造地形，碳酸盐类岩石分布广，是世界上喀斯特地貌发育最典型、石漠化面积大、生态退化严重、扶贫开发困难的地区。片区贫困面广程度深，农户收入来源单一，农村居民人均纯收低，贫困群众住房困难，杈杈房、茅草房、土坯房比例高，人畜混居现象突出，12个县（市）中，有10个国家扶贫开发工作重点县，贫困人口多，贫困发生率比全国平均水平高 8. 3 个百分点。片区岩溶面积大，石漠化面积达9956平方公里，潜在石漠化面积达2760平方公里，森林覆盖率低，人均耕地面积不足1亩，12个县（市）均属于国家石漠化综合治理重点县。土壤贫瘠，资源环境承载力低，干旱洪涝等灾害频发，生态条件脆弱，耕作粗放，“春种一大片，秋收一箩筐”是这些地区的真实写照。资源开发利用水平低，可利用土地资源和水资源极其匮乏，资源就地转化程度低、精深加工能力弱，能源、矿产、生物资源、旅游等资源优势没有转化为产业优势。缺少带动力强的大企业、大基地和产业集群，产业链条不完整，市场体系不完善，配套设施落后，尚未形成有效带动经济发展和扶贫开发的支柱产业。城镇化进程滞后，城镇化率低于全国平均水平 25 个百分点。干部群众市场意识淡薄，劳动力素质整体偏低，农户生产经营方式落后。

党的十八大以来，习近平总书记从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略高度，提出了新时期扶贫开发脱贫攻坚重要战略思想，党中央就扶贫开发脱贫攻坚作出了重大决策部署，打响了脱贫攻坚战，开创了扶贫开发新局面。党的十九大报告中，习近平总书记指出：“要确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”云南省委、省政府坚决贯彻落实党中央、国务院关于脱贫攻坚工作的总体部署，扎实推进石漠化片区区域发展与脱贫攻坚工作，制定出台了《关于推进集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚工作的实施意见》，始终聚焦“两不愁三保障”目标，紧盯贫困乡、贫困村和贫困人口，全力推进精准扶贫、精准脱贫，千方百计促进民族地区、贫困地区和边疆地区加快发展，片区脱贫攻坚工作进展总体顺利，2016年居民人均可支配收入增幅高于全国1.4个百分点，贫困人口正在有序退出，走出了一条具有云南特色的扶贫开发与生态建设、区域发展良性互动的发展新路子。

二、主要做法及经验

经过调研了解，滇桂黔石漠化综合治理云南片区在推进脱贫攻坚工作中有许多很好的做法，经提炼总结和归纳整理，主要有以下几个方面值得借鉴和推广。

（一）综合治理是根本。各地在实施石漠化综合治理过程中从实际出发，因地制宜，不断推陈出新，针对不同地形特征、气候条件、水文状况等特点，探索出符合当地实际的治理方法。

例如，文山州西畴县实施“山、水、林、地、路、村”综合治理工程，重点实施“生态修复、基础设施、土地整治、村庄美化、扶贫安居、产业发展、素质提升、公共服务”八大工程，探索出“六子登科”石漠化综合治理模式：一是山顶戴帽子，采取封山育林、植树造林、生态公益林保护等措施，恢复森林植被，改善生态环境，搞好水土保持。二是山腰系带子，充分利用退耕还林和沿山一带的土地，发展核桃、油茶等特色经济林，促进农民增收致富。三是山脚搭台子，对坡度小于25度的山前缓坡，开展炸石垒埂造地，通过“坡改梯”，建设保土、保水、保肥的“三保”台地。四是平地铺毯子，在水源较好、地势较为平坦的山间平地，实施高稳产农田建设，使其成为山间绿地。五是入户建池子，支持农户发展户用沼气池、小水池（窖）建设，解决农村能源、人畜饮水问题，改善农民生产生活条件，保护石漠化的治理成果。六是村庄移位子，对石漠化地区失去生存条件的农户实施易地搬迁，村庄向条件好的地方迁移，劳力向发达地区输出，缓解人口对生态环境的压力。通过石漠化综合治理，全县森林覆盖率提高到53.5%，有效改善片区生态环境，遏制石漠化蔓延，推进片区生产条件改善与生态建设协调发展，实现“生态效益、经济效益、社会效益”三丰收。

“六子登科”石漠化综合治理模式得到省委、省政府的充分肯定，2015年3月24日，时任省委书记李纪恒同志到西畴县三光片区调研时指出：过去的三光村因“树林砍光、水土流光、姑娘跑光”而得名，通过综合治理，三光村已变成“群众聪明、干部清明、前景光明”的三明村。2016年2月2日，时任省委副书记、省长陈豪同志到西畴县调研时指出：“西畴县实施石漠化治理的实践充分体现了‘等不是办法、干才有希望’的西畴精神，值得全省各族干部群众学习”“要继续加大扶持力度，努力把三光片区打造成全省乃至全国石漠化综合治理示范区”。目前，文山州以西畴县三光片区为核心的石漠化治理建成为全国石漠化综合治理示范点，云南省石漠化综合治理示范区。

（二）土地整治是重点。土地是广大农民赖以生存的根本。石漠化地区土地资源缺乏，石漠化治理的重点是土地整治，增加土地面积，提高土地利用效率和土地产出率。

如弥勒市太平湖森林公园建设项目，总体规划面积6.3万亩，但是规划区内土地贫瘠，大部分地区不具备植物生长的基本条件，弥勒市加大土地整治力度，完成土壤改良及地形整理5652亩，完成30万株观赏苗木、灌木种植及景观改造，土地得到有效改良和充分利用。再如，文山州西畴县针对土地不平整、土层薄，土地产出率极低的问题，喊响“向石旮旯山要土地、向石旮旯山要粮食”的口号，实施坡改梯、中低产田地改造、高稳产田地改造等土地整治工程，仅“十二五”时期，全县整治土地2万余亩，受益地区人均增加耕地0.3亩，农田有效灌溉率提高到40%以上，人均有粮增加200公斤以上，农村居民人均可支配收入增加2000元以上，土地红利得到有效释放。

（三）生态建设是关键。党的十八大把生态文明建设提升到国家建设和发展总体布局的高度，由过去的“四位一体”变成“五位一体”。建设生态文明，前提是加强生态建设，核心是确保生态安全。

为贯彻落实省委、省政府争当全国生态文明建设排头兵的战略部署，丘北县坚持绿水青山就是金山银山的发展理念不动摇，走生态优先、绿色发展、循环发展、低碳发展之路，全力加快推进“森林丘北”“绿色丘北”建设，“十二五”以来完成人工造林6.34万亩、封山育林4.1万亩，森林生态公益林管护面积233.14万亩，义务植树103.7万株，创建省级生态乡（镇）3个、州级生态文明村45个。严格执行《云南省文山壮族苗族自治州普者黑景区保护管理条例》，加快以普者黑水体保护为主的水环境综合治理和生态修复工程，深入实施城乡周边绿化美化工程，加强农业面源污染、土壤污染和重点流域水污染综合防治，严防高能耗、高污染产业进入丘北，打造立体式多功能生态防护体系。

又如，弥勒市可邑小镇利用优美的生态环境和厚重的民族文化资源，大力推进美丽乡村建设和产村融合发展，短短三年时间把可邑小镇打造成国家4A级景区，2016年，接待游客59.25万人次，贫困群众人均纯收入从3000元增加到13000余元，实现每年翻一番。

（四）基础设施是出路。基础设施是农村经济发展的重要物质基础，要实现农村的农业产业现代化和农村经济的可持续发展，改善农民的生活现状，就要加大农村基础设施建设的投入，为农村经济发展提供良好的物质条件。

泸西县中大河片区采取政府投资与大户、企业投资相结合的方式加强基础设施建设，水利设施方面，建成投资1.2亿的水路配套工程和投资2427万元的32公里各类沟渠；道路建设方面，完成主干道、次干道、机耕路建设29.9公里；电力设施方面，安装变压器13台，实现基地电力设施全覆盖。片区基础设施完善后，引进龙头企业发展4万亩水果，建设标准化商品蔬菜基地4万亩，辐射带动中大河沿线农户种植标准化商品蔬菜基地4.5万亩，有效增加群众收入。西畴县在农村公路建设中，探索出了群众主动、精神鼓动、干部带动、党政推动的“四轮驱动”模式，实现行政村、建制村通公路率均达100%，2017年将实现所有村小组进村公路路面硬化，有效改善群众出行条件，被确定为全省农村公路建设试点县。

（五）龙头带动是核心。依靠龙头企业带动群众发展产业，实现规模化生产经营，是推动农业产业发展的有效路子。

泸西县充分发挥龙头企业在产业发展中的引领带动作用，解决农业产业发展中的市场、技术、信息等方面的问题，提升农业附加值，提高农业产业生产经营集约化、绿色化、特色化、品牌化水平。2016年，该县共有农业产业化龙头企业29家，带动成立农民专业合作组织188家、养殖大户160户，推动建成18.1万亩高原特色现代农业示范区，带动8.2万户农户从中受益。明康汇生态农业集团泸西种植基地成为杭州G20峰会蔬菜主供基地，塑造了云南绿色生态蔬菜品牌。鼓励和引导贫困户将土地经营权依法有序向龙头企业、合作组织流转，土地流转后释放的贫困户劳动力，由龙头企业返聘到产业基地务工，促使贫困户由“农民”变“工人”，实现“土地租金+务工薪酬”的双重收入。2016年，泸西县农村土地流转面积达9.4万亩，占全县耕地总面积的29%，贫困户户均获得土地流转资金4500元，贫困户到产业基地务工户均务工收入1.9万元，收入已经远远超过脱贫标准。砚山县稼依镇引进龙头企业成立联兴蔬菜产销合作社、穗港松南蔬菜种植农民专业合作社等，采取“支部+公司+合作社+基地+农户+市场”的运作模式，农民社员（精准户）以土地或资金入股、企业社员以资金和技术入股，实现了公司、农户、社区共建三赢的目标。同时，整合贫困户地租、产业扶持补助等资金入股企业和合作社，促使贫困户由“农民”变“股民”，每年获得固定分红，增加收入。此外，将农户利益与合作社发展紧密联系在一起，合作社每年年底进行2次保底分红，第一次分红900元/亩，第二次返利300元/亩。每年年底，合作社拿出部分资金对贫困社员进行慰问，对社员子女考取大学人均补助2000元学费，社员收入由原来种植水稻的亩产值0.3万元增加到1.4—2.4万元。

（六）群众主动是基础。打赢脱贫攻坚战的一个核心力量是贫困群众自己，必须尊重群众的首创精神，充分调动群众主动参与到脱贫攻坚的进程中，让群众成为脱贫攻坚的主体力量。

西畴县地处滇黔桂石漠化核心区，石漠化面积占总国土面积的75.4%，上世纪80年代末，被澳大利亚地质专家称为“一个基本失去人类生存条件的地方”。但是西畴人民没有怨天尤人，没有悲观气馁，他们以逢山开路、遇水搭桥的勇气，喊响了“向石旮旯山要地，向石旮旯山要粮食”的口号，勇敢地向大山宣战，向石漠化“亮剑”，开始炸石造地、搬石修路，创造了“搬家不如搬石头，苦熬不如苦干；等不是办法，干才有希望”的“西畴精神”。在这个国家扶贫开发重点县，有一个出名的“不等式”：政府在农村投入10万元，群众跟着投工投劳、捐款凑钱，能干出二三十万的事来，真正发挥了扶贫资金“四两拨千斤”的作用。地处悬崖峭壁上的岩头村，以前因为不通公路，嫁进来的媳妇偷偷跑了6个；村民卖头猪，光雇工把猪抬出去，就得花去猪价的1/4。为解决行路难问题，村小组长李华明带着15户人家苦干12年，硬生生在悬崖峭壁上打通了进山出村的最后一公里。肖家塘村因交通闭塞成了一个被人遗忘的村落，村里唯一的共产党员侯寿高带领另外3户村民，每户出一个劳动力，坚持了6年之久，在大山深处刨出了一条“可以走出去，也可以走回来”的5公里长的进村公路，被誉为现代版的“活愚公”。西畴县在脱贫攻坚工作中涌现出来的这些鲜活案例充分说明，群众才是创造奇迹的基本力量源泉，只要充分调动群众的主观能动性，就能激活群众的劳动创造精神，才能汇集强大力量向脱贫攻坚要成果。在推进石漠化治理和精准脱贫进程中，西畴人民在“西畴精神”的鼓励下，充分尊重群众意愿，编制“十条脱贫路径”，喊响了“小康是干出来的，不是等靠要来的”口号，脱贫攻坚工作取得成效，圆满完成年度脱贫退出任务，有望整体摘帽退出。

（七）党建扶贫“双推进”是保障。把扶贫开发与基层党建工作同谋划、同部署、同落实、同出成效，以党建带扶贫、以扶贫促党建，党建扶贫“双推进”，实现“双向融入，良性互动，齐推共进”。

砚山县稼依镇大稼依社区坚持产业发展到哪里，党组织就建设跟进到哪里，党员服务就延伸到哪里，严格落实党员联系服务群众制度，实现基层组织体系在合作社的有效覆盖，社区由社员选派代表在社区党委带领下参与合作社的管理与监督，社区选派代表全程参与合作社生产经营，确保农户利益不受损害，为各项工作开展提供组织保障。社区整合资金40万元及5亩土地入股到合作社，参与合作社管理，每年可实现21万元的集体经济收入，不仅解决了基层无钱办事的难题，同时，充分发挥了党组织的战斗堡垒作用，突出了社区党组织在贯彻落实好国家各项方针政策、农村各项工作和团结带领群众建设美好生活的领导核心地位。弥勒市通过将可邑村土地、林地等集体资产以“股份合作”的形式，打包交由市城市投资公司经营，每年根据公司营业收入情况进行分红，发展集体资产入股强基惠农“股份合作经济”。村党支部积极将“基层党员带领群众创业致富贷款”与旅游发展、股份合作经济、基层服务型党组织建设等结合起来，帮助符合条件的党员申请贷款，重点扶持以餐饮、住宿、文化产品为主的旅游延伸业，实现“基层党员带领群众创业致富贷款”催生旅游服务业。

三、主要困难和问题

从调研的情况来看，片区群众致贫因素多元化，因资源要素缺乏、生态环境脆弱导致的资源约束性贫困，因生产方式落后、生产效率低下形成的传统农业发展模式导致的生产性贫困，因贫困群众主体自我发展能力低下、抵抗因病因灾等风险能力极弱导致的主体性贫困，因生态补偿机制、可持续开发机制尚未建立健全导致的政策性贫困等，都是农村贫困人口致贫返贫的主要因素，制约片区经济社会发展的困难和问题仍然很多，主要表现在：

（一）政策支撑不够。部分基层干部反映，脱贫攻坚工作推开过猛过快，急于求成，有的政策是边探索边推广边完善，出现了“上面还在摸石头，下面已经过了河”的情况，基层整改压力大。顶层设计与基层实际有差距，一些扶持政策在基层实施困难，政策落到基层干部手上成为烫手的山芋。比如涉农资金要求在县级整合，但是上级各部门对各块资金使用要求特别严格，有的限制条件特别死板，不整合完不成任务，整合又不符合上级政策要求和规定，被打板子。有的政策灵活性不强，要求基层照葫芦画瓢，搞一刀切，如护林员政策，平原地区和石漠化山区每名护林员都是管护2000亩林地，没有考虑交通条件等因素实行差别化政策。再如退耕还林补助政策，要求25度以上坡度耕地才能退耕还林，并且必须全部实施完毕，这就会造成两个方面的不合理，在平原地区，有的坡度小于25度的地区需要退耕还林的没有政策支撑，在熔岩山区，把25度以上耕地退完后几乎没有耕地了。有的政策补助力度不够，扶贫效果不明显，群众享受政策没有获得感。如生态公益林补助政策，云南省每亩仅补助10元，与江苏省南京市每亩补助100元、苏州市每亩补助150元差距较大。有些扶持项目高大上，适用于人口比较集中，具有资源优势的平原地区，而在群众呈小集居、大分散的石漠化片区更需要一些中小型扶贫项目来满足群众脱贫的需求。比如水利建设方面，中央和省级层面扶持的项目基本都是大项目，要求必须首先进入中长期规划，但是石漠化片区的项目大多散、小、弱，形不成规模，挤不进国家和省的规划盘子，这些地区更需要小水窖、小坝塘等“五小”水利项目支持，但近年来这方面的支持政策越来越少。此外，当前的脱贫政策仍以应急性政策为主，对脱贫攻坚的长期性和复杂性考量不足，尤其是对片区群众脱贫退出，有可能出现的新情况新问题统筹把握不全，导致在一些脱贫政策的设计和实践过程中缺乏前瞻性、系统性、可操作性和长效性。

（二）干部群众内生动力不足。脱贫攻坚战已经全面打响，需要“苦干实干，不留遗憾”的精神。但从调研了解情况来看，部分地区干部群众内生动力不足。由于上级政策调整，对贫困群众的承诺随着政策的调整出现变化，群众意见较大，严重影响了政府的公信力和群众的满意度。比如，西畴县在解决贫困群众住房安全上，结合房地产去库存提出了进城入镇安置模式，由于上级政策调整，县级政策要随着进行调整，之前向群众承诺的一些事项难以落实，影响了党群干群关系，挫败了基层干部大胆创新的勇气和信心。部分群众主动性没得到充分发挥，仍有部分贫困群众存在“等着送小康”的懒汉心态、“靠人来救济”的依赖观念和“我是穷人我怕谁”的消极态度。一方面是扶贫政策宣传力度不够，对贫困群众的教育缺失，挂钩帮扶干部注重物质上送温暖，忽视了精神上送志气，扶志力度不够，导致贫困户主动性和积极性不高，内生动力不足，“等、靠、要”的依赖思想比较严重。部分低保户仍然整天不干正事，拿着低保喝小酒、搓麻将，过着低级消沉的日子，完全没有勤劳致富的思想；少数贫困户对扶贫干部麻木不仁，没有感恩的心，认为帮扶干部比他还急，他要是不脱贫，挂钩扶贫单位和挂钩干部都交不了差。另一方面，一些扶贫政策的局限性成全了懒汉心理，一定程度上限制了部分贫困户发展的愿望，坐等国家的兜底政策。如，贫困户由于没有抵押和担保而经常被金融扶贫排除在外，难以获得贷款用于自身发展，资金短缺成了限制贫困户发展的重要瓶颈因素。此外，随着扶持力度增大，建档立卡贫困户普遍得到更多的政策扶持，档外户却得不到政策扶持，造成心理失衡，影响脱贫攻坚满意度，新的社会矛盾正在累积。

（三）基础设施建设严重滞后。经过治理，片区基础设施得到很大改善，但这一特殊区域仍是全国底子最薄弱、条件最恶劣、工程最艰巨的贫困区域，生态环境十分脆弱，石漠化面积大，森林覆盖率低，水土流失严重。上级对片区的投入严重不足，片区内每县每年获得的滇桂黔石漠化片区专项资金仅700多万元，远不能满足石漠化治理的需要。水利基础设施薄弱，骨干水利工程及其配套设施明显不足，小微型水利设施严重缺乏，工程性缺水问题特别突出，基本农田有效灌溉面积少，农田水利有效灌溉率不足35%，远低于全省全国平均水平，农村饮水不安全人口比例高，抵御自然灾害的能力较差。交通“瓶颈”制约突出，公路建设历史欠账较多，主干网络不完善，省际交通瓶颈突出，县际公路连通性差，县乡公路等级低、质量差，仍有部分贫困行政村不通公路，人流、物流、信息流、资金流难以形成，将资源优势转变为经济优势缺乏最基本的基础条件。电力和通讯设施落后，普遍存在农网改造不彻底，供电质量差的问题，能源保障不足。教育、科技、文化、医疗卫生、体育等公共服务设施仍然滞后，群众享受公共服务的水平较低。

（四）产业培育异常艰难。要真正实现脱贫致富，需要有稳定的产业发展，使群众有持续稳定的收入来源。石漠化片区第一产业比重高，二、三产业比重小，农业产业化还处在起步阶段，农产品商品率低、规模小、布局分散，龙头企业数量少、规模小、效益低、带动力弱。扶贫过程中，虽然各地针对不同致贫原因制定了相应的扶贫政策，加大产业培育和扶持力度，但很多措施都是着眼于短期内脱贫而设计短平快项目，有些地方仍然存在简单发钱发物、送油送米送棉被，送猪送牛不送技术不送市场，脱贫方式方法单一，产业支撑明显不足，扶持效果不理想。一些地方也在尝试着“一乡一业、一村一品”的产业结构调整模式，最终都因产业基础薄弱、缺乏科技支撑、区位限制、帮扶配套政策不足等因素而流产，只能在小范围内单打独斗，市场拓展难，抵御风险的能力弱。工业经济发展滞后，优势资源开发程度低、产业链短，工业主导地位尚未确立。

四、对策和建议

（一）执行政策与区别对待相结合，突出差异性。石漠化片区是贫困集中区，贫困程度深，经济基础薄弱，地方财政困难。建议严格执行中央政策的同时，应着眼研究差别化扶贫政策，因地制宜，因地施策，从资金、项目、政策等多方面倾斜支持石漠化地区脱贫攻坚。如，对“一方水土养不活一方人”的重度石漠化地区，建议把石漠化治理与人口转移相结合，增加易地扶贫搬迁指标，放宽建档户的比例限制，根据群众意愿，实施整村搬迁工作，有效减轻石漠化地区土地及生态承载力，让石漠化地区植被得以休养生息、尽快恢复，促进人与自然和谐发展。对于不用搬迁但需要解决住房问题的，增加危房改造指标、提高补助标准，实施住房改造工程，改善居住条件。对于其他深度贫困人群，则应在解决温饱问题的基础上，出台倾斜支持政策，通过开发式扶贫方式，整体提高其发展水平。

由于石漠化片区州（市）和县级配套能力不足，建议进一步提高补助标准，减少或取消集中连片特殊困难地区州（市）和县级的项目建设配套资金。同时，在制定出台政策时，要充分考虑基层在实施过程的差别化，不能“照葫芦画瓢”，搞一刀切，如护林员政策，要考虑石漠化地区的地形地貌、交通条件等因素，不能全国一个标准。再如退耕还林政策，石漠化地区山高坡陡，基本上都处于25度以上，按照标准，25度以上耕地退完后几乎没有耕地了。

（二）因地制宜与产业发展相结合，突出长效性。产业发展是深化脱贫攻坚的重要载体，也是增强造血机能实现永久脱贫的根本之策。建议围绕省委、省政府提出的“八大重点产业”，紧紧依托当地资源禀赋和产业基础，按照长短结合的要求，聚焦重点地区和深度贫困人口，采用“靶向疗法”，分类指导、分步实施，着力发展特色养殖、特色种植、生态农业、生态旅游业等优势产业，让每户群众拥有1项以上稳定收入项目，增强造血功能，促进群众增收，做到因乡因族制宜、因村施策、因户施法，将区域开发和精准扶贫同步推进，真正把扶贫扶到点上、扶到根上。强化科技支撑，把农民专业合作组织培育与引进大企业、大项目，大力争取产业发展基金相结合，扶持引导龙头企业、专业合作社在石漠化片区建立生产加工基地，完善与贫困农户的利益联结机制，通过“公司+基地+农户”等发展模式，延伸产业链条，提升产业发展水平和贫困群众持续增收能力。

云南片区12个石漠化重点县（市）中多数是少数民族聚集区、革命老区和边境地区，石漠化片区的奇山秀水蕴藏着丰富的旅游资源，特别是罗平油菜花海、泸西阿庐古洞国家地质公园、丘北普者黑风景区、麻栗坡红色教育基地、师宗凤凰山谷主题公园、屏边民族文化等在全省乃至全国都有一定的知名度。建议充分挖掘石漠化片区自然生态地理、历史民族文化内涵，培植壮大特色生态旅游产业，将农业、生态、旅游充分融合，多渠道、全产业链培育扶贫产业，促进石漠化地区扶贫工作的可持续发展。

（三）基础设施与公共服务相结合，突出普惠性。石漠化地区山高坡陡，基础条件普遍较差，平地少，居民点分布稀疏，布局分散，交通、水利、电力、通讯、社会事业等基础设施建设存在很大的困难，现有项目资金投入与实际解决脱贫目标需求差距较大，远远满足不了石漠化治理的需要，饮水难、出行难、住房难、上学难、就医难、增收难仍然是制约石漠化片区脱贫致富的主要瓶颈。

建议按照“缺什么、补什么”的原则，进一步加大石漠化片区水、电、路、通信等区域重大基础设施投入，特别是要加大小水窖、小坝塘等“五小”水利项目、农村道路建设等方面的倾斜支持力度，并针对连片特困地区设立扶贫专项基金用于解决与贫困群众迫切需要的民生困难问题，着力破解发展的“短板”，让更多贫困群众共享改革发展成果，为石漠化片区贫困群众如期同步脱贫奠定基础。同时，大力推进教育、文化、卫生、交通等公共服务均衡发展，让更多优质资源向石漠化片区倾斜。

（四）土地整治与生态保护相结合，突出可持续性。石漠化片区往往是生态最脆弱、生存条件最差的地区。土地是人类赖以生存的基础条件，石漠化片区大多都属于岩溶山区，土地贫瘠、不宜耕种面积较大、人均耕地面积少、后备耕地资源严重不足，人地矛盾十分突出，土地整治的压力大。

建议进一步加大石漠化片区土地整治力度，对地势条件较为平坦的土地，实施中低产田地改造、高标准农田建设、低丘缓坡土地利用试点、坡改梯等，改善水源条件，增加土地面积，扩大灌溉面积，提高土壤肥力。同时，加大农业科技措施的推广应用，鼓励片区群众采取土地流转、合作入股等方式集中发展附加值高的特色产业，提高耕地复种指数，增加土地产出，向有限的土地要高产农田，增加农民经济收入。

针对不同石漠化片区的特点，建议处理好人与自然、加快发展与加强保护、生态文明建设与转变发展方式的关系，通过植被恢复与保护、退耕还林、低效林改造、森林抚育、陡坡地生态治理、种草养畜、水土保持、农村能源、生物多样性保护、节能减排等生态保护措施，大力发展生态产业、特色林果业、林下经济和林产品加工，有效防治水土流失和生态破坏，多渠道增加贫困群众收入，努力实现生态效益与经济效益的双赢，争当全国生态文明建设排头兵。

（五）广泛动员与穷则思变相结合，突出主动性。扶贫工作是一项复杂的系统性工程，需要各级各部门和社会各界的共同参与和大力支持。建议建立全社会共同参与扶贫的机制，广泛动员社会各界力量积极参与脱贫攻坚，形成“大动员、大参与，大协调、大帮扶”的工作格局，举全社会之力确保如期实现脱贫摘帽。

县级作为脱贫攻坚的责任主体，要牢固树立穷则思变的意识，充分发挥主观能动性，采取超常规方式，探索适合贫困地区群众脱贫致富的特色发展路子。建议从国家、省级层面鼓励支持石漠化地区、民族贫困地区大胆探索创新，允许基层在中央、省级的扶贫政策框架下探索适合当地贫困人口需求，有利于贫困人口走出贫穷的政策措施，只要是有利于促进生态发展、减少石漠化加剧的措施，只要是有利于帮助贫困群众脱贫致富的政策，都应积极给予支持，并适时总结推广。

同时，建议建立容错纠错机制，健全完善容错免责、澄清保护等规定，允许试错宽容失败，旗帜鲜明地为敢于担当者卸下包袱、撑腰鼓劲，切实解决担当不足“不敢为”的问题。外因是事物发展变化的条件，内因才是事物发展变化的根本。当前，要进一步加大对中央和省委、省政府脱贫攻坚政策的宣传，大力宣传勤劳致富的典型，组织开展“感党恩、促脱贫、奔小康”活动，充分激发困难群众艰苦奋斗、自力更生的斗志和动力，引导他们从“要我脱贫”转变为“我要脱贫”，发挥群众的主体作用。

调研组成员：

蒋 俊 中共西畴县委书记

余玉龙 红河州水利局局长

茶春桥 腾冲市政府市长

李 宏 云南省农科院农产品加工研究所所长

李萍芳 中共勐腊县委副书记

施兴满 中共沾益区委副书记

马 黎 中共云南省委党校编审

王延伟 中共云南省委党校进修班调研员