我国基层社会治理改革创新：阶段、问题及转向——基于对70年社会治理发展变迁的认识

一、建国70年来我国社会治理改革创新

1949年新中国成立后，面对凋敝的经济社会状况，最紧迫的事情就是建立起一种新的国家治理秩序，“社会管理的根本目标在于维护社会的稳定和秩序，保持社会稳定和有序是压倒一切的中心任务。”[1]在借鉴苏联经验并结合国情基础上，我国建立起了高度中央集权的计划体制，公共权力全面介入经济社会领域。这一做法对于迅速恢复政治社会秩序至关重要，同时也在一定时期内为国家经济社会发展带来了“秩序”红利，这是新中国社会治理的最早探索。70年来，我国社会治理已经从以秩序恢复和稳定为目的的社会治理，走向了以治理现代化为追求目标的现代社会治理。这一“国家治理手段由社会控制到社会管理再到社会治理转型”[2]的历程大体可以分为四个阶段，并逐渐呈现出治理主体的多元化、治理工具的复合化、治理权威的多中心，以及治权流向的网络化等特征。当前，在现代化目标改革取向的压力下，我国社会治理特别是基层社会治理创新方面出现了诸如形式化严重、创新动力不足等一系列的问题。

1.70年来我国社会治理创新发展的四个阶段。依据对社会治理的认识水平与实践方式，建国后社会治理的发展总体上可以划分为四个阶段：

一是改革开放前以“秩序化”为基本目标的社会治理阶段。建国后基于稳固新生政权需要，稳定的政治社会秩序成为国家治理首要目标。这一阶段，几乎不存在一个完全独立于国家或政府的自由社会领域：社会被通过公共权力吸纳进行政系统，政府公共选择取代了私人选择，实现了“社会资源以计划配置为主，社会整合以行政手段为主，社会事业由国家或集体包办，并以户籍制度限制人口的城乡间流动”[3]。由此取得了相对稳定的国内政治社会秩序。

二是改革开放后至政府“社会管理”职能明确提出阶段。改革开放后国家工作重心转向经济建设。很长一个时期内，我国社会治理改革的重要方向是缩小政府职能，放松经济社会管制，合理调整政、企、社之间关系，进而激活市场和培育起一个独立于国家的“公民社会”，让市场和社会承担起更多的社会事业建设、社会问题治理，以及社会成果配置的功能。由于制度的惯性及改革经验的匮乏，这一探索无疑是艰难的，直至1998年《关于国务院机构改革方案的说明》中，我国才首次明确提出政府的社会管理职能。这表明，在我国一个独立于国家的“公民社会”已经开始出现，也使社会治理真正有了相对清晰的对象和内容。

三是十八大前社会管理向社会治理的过渡阶段。1998年政府社会管理职能明确后，社会治理主体、治理工具、治理结构等并未随之出现过多的创新与变化，“旧有的社会管理体制仍然发挥着作用，社会管理国家化的总体格局仍在延续”[4]。随着“治理”理论的兴起与流行，以及为改变诸如“强势主体的政府职能定位不清、管理理念落后，尴尬处境下的社会以及社会组织依旧边缘化和弱势地位的民众群体”[5]等之类的现实问题，在这一阶段出现了由传统社会管理向现代社会治理转变的动力和实践。2004年党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，已经从治理主体、治理结构等方面凸显出了“治理”的意蕴。

四是十八大以来社会治理理念的确认和治理现代化目标的确定阶段。习总书记在党的十八届三中全会上第一次明确提出了“社会治理”概念，对我国社会治理由“管理”理念向“治理”理念转变进行了权威性确认。同时，习总书记在报告中还将社会治理改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵，纳入全面深化改革的战略部署之中，“从指导思想、基本格局、体制制度、发展水平、机制任务及战略目标六个方面，对加强和创新社会治理做了更加系统的部署，将社会治理的认识提到了一个新高度，形成了全面深化改革整体框架下关于社会治理现代化的系统观点和相对完整的思想体系”[6]。

2.我国社会治理变迁的总体特征。建国70年来，我国社会治理发展变迁的基本路径是从“管理”走向“治理”。这一变迁的特征可以从四个方面进行把握：

一是治理主体的多元化。传统管理理念下，社会治理的权限被政府垄断，自然，治理的主体也就呈现出高度的一元化特征。随着市场经济的发展、“公民社会”的发育，目前政府不再是唯一的社会治理主体，更多的市场、社会主体参与到社会治理的网络中来，使社会治理变成了“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”[7]

二是治理权威的多中心化。治理理念下，已经打破了政府作为当然且唯一社会治理权威的旧观，社会治理能“并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威”[8]。市场、社会以及分散的公民个体都可能成为治理权威的来源，甚至于“没有政府”的社会治理也越来越多地出现在现实的场景中，社会治理权威已经走向“多中心”化。

三是治理工具的复合化。在政府垄断社会治理的场景下，政府所运用的治理工具通常包括经济手段、法律手段、行政手段与宣传教育手段，往往“比较简单、直接，行政成本较高”[9]。且这些手段的背后都有着公共权力的支撑。在治理理念下，社会治理工具变得更为丰富，走向了公权工具与工商管理技术、市场化手段以及社会化手段等多种治理工具的复合化运用。

四是治权流向的网络化。管理背景下，政府社会治理权力循着官僚制的层级结构自上而下单向度流动。进入治理阶段，社会治理的权力流动，又出现了自下而上的权力沟通、平行流动的治权协商，进而形成了一个纵横交错的社会治理权力流动网络状。在这一网络中，各种资源得到充分交换，以达成良好的社会治理。

3.当前基层社会治理创新面临的问题。由于制度惯性和路径依赖，传统的社会管理理念仍然具有较大的市场，这使得我国社会治理理念真正无阻碍地成为一种治理主动意识，仍然面临着较大的挑战。党的十八届三中全会给予“社会治理”以权威性的确认，也为我国社会治理改革创新提出了“现代化”的要求。但由于受到我国传统社会管理的“压力型”体制的束缚，政府以社会治理创新为由头的公权扩张的冲动，以及政府社会治理创新偏重“宏观”思维等因素的影响，目前社会治理，特别是基层社会治理还存在着压力导向的“任务型”创新、政府垄断的“隔离型”创新、不切实际的“宏观型”创新，以及急功近利的“移植型”创新等问题。这些问题解决不好，将会使基层社会治理创新进一步形式化、虚弱化、水土不服和内卷化。

二、当前基层社会治理创新亟需转向

针对当前基层社会治理创新面临的四个主要问题，最迫切的就是实现创新方向的转变。

1.从“任务型”创新向“事业型”创新转向。在我国，基层是任务落实的一线，也是各种社会矛盾集中的前沿，“基层处于社会管理关口位置，基层政府则是社会问题最直接的感知者和回应者”[10]。基于此，许多地方为推动社会治理创新，往往会通过压力型官僚制体系，将社会治理创新工作层层分解，最终以“政治任务”的形式分配给基层政府。在这种“政治任务”压力下，基层政府通常一方面要按部就班地做好既定的工作职责，又不得不疲于奔命地去完成上级分解的“创新”“政治任务”，最终致使此类创新成了基层政府的负担，往往被虚与委蛇地应付，造成大量的行政资源浪费。要改变这种状况，亟需将这种压力驱使的“任务型”创新，转向为动力推动的“事业型”创新。也就是说，将基层社会治理创新转变为一项能够提振基层干部成就感的公共事业来做，而不是希望尽早摆脱压力的政治任务来落实。这需要对基层干部来一次彻底的“思想革命”，让其真正理解社会治理创新的实质内涵：治理成本的降低、治理效率的提升、治理效果的彰显，以及治理过程与结果的正义。在把握社会治理创新实质，统筹考虑本地政治、经济、社会以及民心等各种资源的基础上，设定本地社会治理改革创新切实可行的目标，以激励手段而非惩罚手段来推进实现创新目标的具体举措。在此过程中，切忌急功近利。应将基层社会治理创新视为一次社会治理的革命，循序推进，久久为功。

2.从“隔离型”创新向“融合型”创新转向。所谓“隔离型”创新，是指仅仅将基层社会治理创新限定在政府管理范畴，通过政府职能调整、组织结构优化，以及政府工具变革等途径来实现基层社会治理创新的模式。毫无疑问，基层社会治理创新的主导力量应当是基层政府，但不能因此而仅仅将社会治理创新锁定在政府管理创新的范畴。治理本身就有社会网络治理的意涵，“是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网络管理系统。”[11]它强调多方主体共同参与、共同协作的集约化管理。虽然在治理网络中“政府是主要的行动者”[12]，如果基于此，便仅仅将基层社会治理创新视为基层政府的管理创新，那么事实上也就是在政府与社会之间做了泾渭分明的区隔，这自然不利于充分利用社会各方治理资源。现实中，“隔离型”社会治理创新现象并不少见。笔者在经济社会相对发达的苏南地区调研时，就发现不少类似的问题，更遑论经济社会发展相对滞后地区。要实现各领域创新资源的集约化利用，就必须破除将社会治理创新视作政府管理创新的“隔离型”创新，实现向政府与市场、社会合作的“融合型”创新转向。这需要在发挥政府“掌舵把向”作用的前提下，鼓励市场与社会多元主体就各类触手可及的社会矛盾处理、社会事业发展以及社会福祉共享等方面的问题进行自主的治理“创新”。实现“隔离型”创新向“融合型”创新的转向，将会极大地释放基层社会各类主体参与社会治理创新的热情，为在节约公共资源的前提下，有效地推进基层社会治理创新注入持续的动能。

3.从“宏观型”创新向“微观型”创新转向。当前，在我国基层社会治理创新方面存在的一个很大认识误区，即是将社会治理创新的内涵简单地等同为治理制度的创新。这一认识误区使基层社会治理创新陷入了“只见森林，不见树木”的“宏观化”的陷阱，使“新制度安排或政策的目标与实践之间偏差较大，存在较严重的‘脱耦’现象”[13]。同时，因为制度变革通常具有较大的影响幅面，既可能涉及到上下级政府之间关系的调整，也可能涉及到政府与社会之间关系变化，通常关涉较为复杂的利益重置，牵一发而动全身，这一任务往往是基层政府难以独自承担的，至少是难以做到令人满意的。这便大幅增加了基层社会治理创新推动的难度。当然，这里并不是否定基层社会治理制度创新的必要性和重要性，而是说在从制度着手存在难度的情况下，我们应当换个视角，去发掘和推动更多的“微观型”创新。“微观型”创新“不属于从无到有的创造，也没有颠覆性的变革，而是在框架之内、从小处着眼，针对细节、流程、节点、技术等进行改进提高”[14]。在基层社会治理创新中，更多的触手可及的创新应当属于“微观型”创新。做好“微观型”创新，亦可以“积跬步，以至千里”，实现社会治理的成本降低、效率提升、效果彰显，以及过程与结果的正义。因此，这也就要求当前的基层社会治理创新，不应过分偏颇地渲染创新的制度内涵，而应将更大的精力放在现有制度框架内的“微观型”创新上。

4.从“移植型”创新向“首创型”创新转向。现在许多地方的基层社会治理创新，往往更注重参考成熟的创新经验，寄希望于成熟经验的学习借鉴，将其他地方的创新性做法移植到本地，“依葫芦画瓢”来推进本地的基层社会治理创新。这种做法的背后多半有着缺少“首创”勇气和“急功近利”的动因。无论成熟经验的学习如何重要，“‘他山之石’具有怎样的吸引力，在其被引入之前必须对本地的实际情况进行分析，从而实现外部经验与本地现实的良好对接。”[15]这是因为任何创新都要与当地政治、经济、社会、文化，甚至于社会心理等各种外在环境相适应，忽视了这一点，移植过来的创新经验多半是会“水土不服”而失败。在重视“移植型”创新的时候，很多地方往往会忽略掉本地的各种“首创型”做法，或者因为这些“首创型”做法因正在探索而缺少系统的经验总结，或者是因为这些“首创型”做法没有形成广博的社会影响力，总之这些本土化的社会治理“首创型”创新并没有得到应有的重视。事实上，恰恰是这些本土化的“首创型”社会治理创新更有利于实现当地社会治理成本的降低、社会治理效率的提升、社会治理效果的彰显，以及社会治理过程与结果的正义。这种过于重视“移植型”创新，而忽视本土化“首创型”创新的做法往往是缘木求鱼，本末倒置，最终得不偿失。当前，在许多地方的基层社会治理并不缺少“首创型”创新，而是缺少细心的发现与足够的重视。因此，当前首要解决的是，基层社会治理创新从过于倚重“移植型”创新向重视“首创型”创新转向。