国家治理体系和治理能力现代化的中国密码

余玮

止于2019年5月泰国前副总理功·塔帕朗西出席在北京举办的亚洲文明对话大会，这是他第148次访华。他十分感叹地说：“记得在1975年第一次访华时，北京没有什么高楼，站在北京饭店的客房窗前，可以望见很远的地方。虽然那时的长安街和现在一样宽阔，但路上汽车不多。如今，中国已经成长为快速发展的经济体，到2020年中国将消除绝对贫困，届时近14亿中国人将迈入全面小康的崭新时代。我每次来中国、来北京，都见证了中国日新月异的变化。我总忍不住要问：‘中国，你是怎么做到的？”

其实，他的中国之问背后的中国奇迹归功于先进的治国理政。中国特色社会主义制度和国家治理体系，是中国共产党团结带领中国人民在推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治之后，创造性地运用马克思主义国家学说，深刻总结国内外正反两方面经验，在不断探索实践、不断改革创新中建立起来的保证亿万人民当家作主的全新国家制度和治理体系。这是人类制度文明史上的伟大创造。

公元2019年10月28日至31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在京召开。这一时间节点，将写在中共党史上。研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题，是这次会议的鲜明主题。在历史与现实、理论与实践的把握中，在时与勢、破和立的思考中，新时代中国共产党人发出了开辟“中国之治”新境界的豪迈誓言。

“中国之治”守正创新的品格

现代化是20世纪以来世界各国共同关注的重要话题，是一个国家在历史变迁过程中所经历和展现出来的经济、政治、文化、社会、生态等各领域的重大变革。世界上并不存在一模一样的现代化模式，正反两方面的经验教训表明，只有把现代化的一般理论与本国实际紧密结合在一起，才能形成契合自身需求、体现自身特点的现代化道路。

作为后发国家，中国在追求现代化的道路上不断探索。新中国成立以后，中国人民就在中国共产党的领导下着力恢复国民经济并进行社会主义改造，为现代化建设奠定基础。党的八大将党在当时的重要任务确定为：使中国具有强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防。改革开放以后，我们党逐渐认识到，中国所追求的现代化不仅是要在20世纪末“达到第三世界中比较富裕一点的国家的水平”，而且还包括经济、政治、法治、社会、教育和人的现代化等诸多方面。随后，党的十五大在此基础上明确提出，到下世纪中叶，基本实现现代化，建成富强、民主、文明的社会主义国家。党的十七大又在此基础上提出，要“建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央进一步聚焦现代化，强调要从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局的高度推进社会主义现代化。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一概念，强调“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此基础上，党的十九大提出，到本世纪中叶，我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家。这些都说明，在社会主义现代化进程的不断探索中，我们党始终在丰富拓展社会主义现代化的内涵，逐渐认识到推进国家治理体系和治理能力现代化既是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的题中应有之义，要适应国家现代化总进程，从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十九届四中全会聚焦于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的主题，集中研究了国家制度建设完善和国家治理现代化问题。全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，全文近两万字，大气磅礴，长风浩荡，对如何坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了顶层设计、全面部署，是开创“中国之治”的宣言书，开辟了全新境界。

纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。考虑到这一点，有必要把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提。《决定》第一次提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标”。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，首先是2013年11月党的十八届三中全会提出的一个全新命题，把它作为全面深化改革的总目标。这就是说，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化当时只是作为“四个全面”中的一个方面的目标而已。现在，随着坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上升到战略层面，它构成了总体目标。由“总目标”变为“总体目标”，虽只有一字之差，但反映了地位、作用的根本变化。

同时，《决定》第一次提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总体目标“三步走”的时间表：第一步，到我们党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；第二步，到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；第三步，到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这“三步走”的规定，是与实现“两个一百年”目标的中华民族伟大复兴的3个阶段，相对应、相一致的，即：在我们党成立100年全面建成小康社会的时候，国家制度建设取得更加成熟更加定型的明显成效；在2035年全面建设社会主义现代化国家的第一阶段基本实现社会主义现代化的时候，国家制度将更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；在新中国成立100年全面建成社会主义现代化强国的时候，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，国家制度将更加巩固，优越性充分展现。这“三步走”，是国家制度和国家治理朝着“更加成熟更加定型”“更加完善”“更加巩固”不同阶段发展的进程。

百里不同风，千里不同俗。纵览当今世界，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，有的国家成功有的却失败了，其失败的原因错综复杂，其中一个重要原因便在于未能坚持实事求是，照搬照抄别国的制度，忽略了客观情况对各国建构治理体系、调整治理方式所产生的内在影响。习近平强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。还指出：“我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。如果不顾国情照抄照搬别人的制度模式，就会画虎不成反类犬，不仅不能解决任何实际问题，而且还会因水土不服造成严重后果。”我们推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要学习和借鉴人类文明的一切优秀成果，但不是照搬其他国家的政治理念和制度模式，而是要从我国的现实条件出发来创造性前进。

翻开十九届四中全会的《决定》，新时代中国共产党人坚持和巩固什么、完善和发展什么的行动纲领和政治宣示掷地有声。《决定》第一次提出“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，共13个方面。完善国家制度和推进国家治理的宏伟战略，是中国共产党肩负的神圣历史使命。毫无疑义，这一战略任务无比繁重艰巨，完成這一战略任务，需要全党和全国人民做出不懈的努力。当然，应该肯定的是，我们也同时具备着完成这一战略任务的显著优势，充满了必胜的信念。这13个显著优势“是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据”，涵盖经济、政治、行政、文化、社会、生态文明、国防和军队、外交、党的领导等诸多领域，形成了全方位优势和叠加优势。13个“显著优势”对于“中国之治”是一个客观存在，是推进中国特色社会主义发展的有利因素和条件，但这绝不意味着我们可以天然地、毫不费劲地获得这些优势。恰恰相反，需要我们厉兵秣马、奋发有为、积极进取，国家制度和治理体系的显著优势才会转化为巨大的治理效能。因此，对应着13个“显著优势”，《决定》还首次明确提出了“坚持和完善”13个国家制度和国家治理体系。这13个“坚持和完善”，就是实现“显著优势”的推动力与转换器，是“显著优势”生根落地的根本保障。

把制度优势转化为国家治理效能

曾记否，1957年，新中国的缔造者言语谆谆：“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成，还不完全巩固。”1992年，改革开放的总设计师高瞻远瞩：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”这一年召开的党的十四大，将之郑重写入大会报告，并明确提出了“到建党一百周年的时候”的时间表。此后的党的全国代表大会和中央全会进一步强调了这一任务。在中国共产党人的接力跑中，这一神圣使命历史地落到了以习近平为主要代表的当代中国共产党人肩头。正如习近平所指出的，时间节点即将到来，有必要对这个重大命题进行系统梳理总结，作出回答。

在党的十九届三中全会召开后，习近平就开始考虑党的十九届四中全会研究的主题。站在百年未有之大变局的时代潮头，习近平进行了深邃的战略思考：在我国国家制度和国家治理上应该坚持和巩固什么、完善和发展什么？这一重要指引，为全会定下了守正创新的主基调，成为贯穿全会《决定》的红线。“我对党的十九届四中全会议题思考了很久，也听取了各方面意见。”习近平在十九届四中全会文件起草组第一次全体会议上，深刻阐述了全会议题的重大战略意义。

从比较视野看，现代国家建设一般经历政权与制度的建构、制度整合国家、经济社会充分发展、国家治理现代化4个阶段。从国家治理体系和治理能力的关系来看，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。二者的结合是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。前者是从国家治理的“结构”来讲的，后者是从国家治理的“功能”来讲的，概括起来就是结构决定功能，功能体现结构，二者紧密配合、相互调试好才能让我国的制度优势转化为治理效能。

考察众多现代国家的发展历程可以发现，政党是现代国家治理的重要组织力量，并在其间扮演着重要角色。在中国，中国共产党是最高政治领导力量。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须重视党在国家治理中的重要作用，必然要求党把加强自身治理摆在突出重要位置，否则就无法担当推进国家治理体系和治理能力现代化的职责使命。我们党始终保持高度忧患意识，强调要持之以恒地加强政党治理，以加强党的长期执政能力建设为主线，以制度治党、思想建党和理论强党为支撑，以党的政治建设为统领，以坚定理想信念为根基，以正风肃纪严惩腐败为有力抓手，全面加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，并把制度建设贯穿其中。实践证明，一系列管党治党举措让党推进国家治理体系和治理能力现代化所需的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力等得到极大提升。

中国特色社会主义道路是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本框架，推进国家治理体系和治理能力现代化要以中国特色社会主义为价值取向。这种内在的规定性要求我们必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。核心任务就是在根本制度、基本制度、重要制度框架下，根据根本制度的内在逻辑、运行方式以及国家治理面临的实际要求，改革、创新和建构各类体制、机制，并将其系统化、协同化和操作化，从而实现国家治理体系高效运转，将国家制度优势转化为治理效能。

治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。但是，如果没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。治理能力是制度执行能力的集中体现，只有切实提升制度执行能力，才能有效增强治理能力。习近平强调，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”并指出：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”制度执行能力的强弱、制度执行效果的高低，直接影响制度优势能否更好转化为治理效能。提升制度执行能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束，真正让铁规发力、让禁令生威，推动制度执行能力显著提升、制度效能不断释放。

政府是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要主体力量，其自身的结构和能力水平既是检验国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标识，又是影响国家治理效能发挥的重要因素。新中国成立之初，我们党借鉴苏联模式，政府对经济社会文化等领域实施统一管理，这种政府管理模式一定程度上适应了新中国成立初期政治社会生活的基本要求。但是，随着经济社会的不断发展，特别是改革开放之后社会结构的日趋多元，统一的计划管理模式已经难以适应现实的需要。针对这种情况，我们通过推动多轮政府机构改革以优化政府结构体系、改革创新行政审批制度以激发释放行政效能、正确处理政府与市场的关系以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用、全面推行依法治国以营造良好的制度环境等举措，及时改进政府治理模式，较好地推动了国家治理水平的提升。

“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。改革开放以来，我国经济社会制度发生了巨大变迁，行政管理体制也经历了全面变革。经过若干次规模较大的改革和各种局部调整，具有中国特色、与社会主义市场经济相匹配的行政管理体制逐步形成。然而，我们也要看到改革已经进入深水区，有许多问题需要进一步研究和改革。相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们的行政体制还有许多不足，有亟待改进的地方。十九大报告指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

国家制度设计和治理工作中的人民力量

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生转化，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这使社会治理面临的问题呈现出跨界性、关联性、复杂性强的特征，单靠党委和政府的力量难以实现社会治理效能最大化。十九届四中全会的《决定》提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，体现了党领导下多方参与、共同治理的科学理念。这是社会治理理念的重大创新与发展，也是顺应社会治理新形势新任务新挑战的必然要求，为破解我国社会治理难题提供了新思路。

社会安定有序同时又充满活力，是国家治理体系和治理能力现代化的内在诉求。在国家治理体系中，社会既是主体也是客体。作为主体，社会是共同参与国家治理的重要依托力量；作为客体，社会是国家治理的重要领域。这就意味着要根据社会结构的不断变化和国家治理的内在需求，着力优化社会治理。1992年党的十四大之后，在建立社会主义市场经济体制的新形势下，明确提出各级政府要注重履行社会管理、公共服务的职能；2004年党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次以正式文件的形式提出“社会治理”概念，明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平；党的十九大明确提出打造共建共治共享的社会治理格局。这些都表明我们党对社会治理的认识在不断升华，实践探索在不断推进。

社会治理是国家治理的重要方面，提高基层社会治理水平是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。十九届四中全会提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。在基层治理中，自治是社会基层运行的基本方式和依托；法治是自治与德治的保障；德治是认同基础，在矛盾尚未出现或萌芽的时候能够发挥预防、调节作用，同时在自治与法治之间起到润滑作用。“三治”结合并非三者的简单相加，而是将三者的功能更好结合在一起，综合发挥作用。

从国家治理体系与治理能力现代化推动青年发展角度来看，十八届三中全会之后，主要是通过推动群团改革，使共青团能够在组织上适应国家治理现代化和青年发展要求，《中长期青年发展規划（2016-2025年）》的出台就是青年发展具体制度建设的重要一步。十九届四中全会提出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，由于中国共青团是党和政府联系青年的桥梁纽带，这就要求中国共青团在党的领导下，代表青年参与制度的建设，并充分运用好这些制度，同时还应进一步推动更多青年事务的具体制度出台，推动共青团自身建设的制度化，完善共青团与青年组织关系的制度发展，进而全方位推进青年发展。

团中央书记处理论学习中心组在召开的扩大会议上就表示，要结合共青团实际，深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，紧紧围绕“坚持中国特色社会主义群团发展道路，努力提升共青团对国家治理现代化的贡献度”这一主线，坚持党的集中统一领导，完善党建带团建机制；牢记为党育人的根本任务，完善发挥党的助手和后备军作用的机制；牢记巩固和扩大党执政的青年群众基础的政治责任，完善发挥党联系青年的桥梁和纽带作用的制度机制；坚持依法依章程独立自主开展工作，建设现代化青年组织，努力通过改革创新不断激发共青团和青少年工作的制度效能，建设更加充满活力、更加坚强有力的共青团。

前进路上，我们正因为始终坚持以人民为中心的价值取向，始终把保证人民当家作主落实到各项国家制度设计和治理体系建设中，不断健全民主制度、拓宽民主渠道、丰富民主形式、完善法治保障，才使国家制度设计和治理工作具备坚实的民意基础，充分激发蕴藏在人民群众中的创造伟力。