大数据时代背景下的预算绩效管理

●陈少强 万 琪

一、大数据时代为预算绩效管理提供战略机遇期

随着科学技术的不断发展，互联网的广泛普及、5G网络、区块链等创新型技术的不断涌现，我国迎来了新的大数据时代。所谓大数据，按照麦肯锡全球研究所（McKinsey Global Institute）的定义，是指超出常规数据库软件工具所能捕获、存储、管理和分析的超大规模数据集。国际数据公司（IDC）认为大数据具有四V大特征，即Volume（体量巨大）、Variety（类型繁多）、Value（价值巨大）、Velocity（实时处理）。数字信息化变革正逐渐渗透进各行各业的工作当中，对于我国全面实施预算绩效管理工作而言，大数据也为其保驾护航提供了难得的机遇，主要表现在：

（一）夯实预算绩效管理基础

大数据的应用能大幅提升预算绩效管理信息反馈的及时性和有效性，实时记录预算资金安排的来源和去向，使预算绩效管理更加高效和准确。一是在预算绩效管理的过程中能形成相应的数据管理信息库，为预算绩效工作提供精准有效的信息，并能整合不同地区不同行业不同部门的历史数据信息，有利于进行横向和纵向数据信息的对比，从而为合理地安排与调整预算绩效工作和决策提供有效支撑和科学依据。二是利用大数据平台能及时获知预算绩效管理的工作动态，有效跟进预算绩效管理的工作流程，实时监督和调整预算绩效管理工作偏差，减少预算绩效管理成本，提高财政资金的使用效益。三是利用大数据平台有利于实现数据信息的共享，打破部门之间的信息壁垒和沟通不畅的状态，促进部门工作的协调开展，提高工作效率。四是大数据平台能及时反馈预算绩效管理工作的效果，并作出科学合理的评价和分析，有利于更好地实行预算绩效评价结果的应用，也为以后的预算绩效管理工作安排和评价提供有效的参考依据。

（二）提升预算绩效管理效率

预算绩效管理的数据信息系统和平台能实时记录预算绩效管理的每一个步骤和流程，使得预算绩效管理工作更加透明顺畅，有迹可循。一是在事前评价环节，可以通过大数据平台对项目（政策）立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行及时评估，发现问题进行及时调整，减少和避免后续问题的发生和影响，加强预算绩效管理的事前控制。二是在预算绩效管理的运行和跟踪环节，能实时监督预算资金的使用情况，动态掌握和监控预算资金的使用、管理以及绩效目标实现程度，对发生偏离的项目进行及时的预警提示，对于有异常的及时发出整改通知，为资金支付提供参考依据，实现对绩效目标的实现程度以及对预算资金执行进度的“双监控”，这种基于大数据的“双监控”有利于提升监控效率，提高预算绩效管理的工作效率和财政资金的使用效益。

（三）提高预算绩效评价结果应用水平

在预算绩效评价环节，大数据信息平台为预算绩效评价提供了评价基础和依据，可以利用大数据反馈的信息对预算绩效管理进行有效评价，同时也有利于及时对评价结果进行综合分析和应用。一是利用大数据进行预算绩效评价可以及时反馈预算绩效管理的情况和问题，有效督促部门和单位进行及时整改落实。二是利用大数据进行预算绩效评价可以加强绩效评价结果的应用，不仅对当前预算绩效管理工作作出有效评估，也为以后安排预算资金提供有力依据，对于绩效评价好的部门和单位，在安排年度预算时予以优先考虑，对于绩效评价差的部门和单位在以后的预算安排时从紧考虑或不予安排。三是利用大数据进行预算绩效评价有利于强化部门主体的责任意识，加大对相关责任人的追责问责力度，对于绩效评价结果较差，与绩效目标相差甚远的情况，对其相关责任人和领导予以问责处罚。四是利用大数据平台将绩效评价结果予以公示公开，接受大众监督检查，同时也具有一定程度上的提醒警示作用。

二、我国运用大数据推进预算绩效管理的初步探索

我国在前期财政信息化应用 （实施金税工程、金财工程、金融监管工程、金审工程等）的基础上，也在逐步注重运用大数据推进预算绩效管理的工作，随着全面实施预算绩效管理改革工作的深入开展，国家和地方层面的预算绩效信息化管理工作也在同步进行。

（一）国家层面

1、政策引导。我国对利用信息化手段提高政府治理能力现代化水平历来持支持态度。2015年9月，国务院正式发布了《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50 号）（以下简称《行动纲要》），《行动纲要》明确提出要“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步，……逐步实现国家治理能力现代化。”《行动纲要》作为我国推进大数据发展的战略性、指导性文件，充分体现了国家层面对大数据发展的顶层设计和统筹布局，为我国大数据应用、产业和技术的发展提供了行动指南，也为大数据应用于我国预算绩效管理工作提供了政策依据。

中央最近也明确提出了要运用大数据助力于全面实施预算绩效管理工作的推进。2018年9月 《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）(下文简称《意见》)发布，提出“加快推进绩效管理信息化建设，逐步完善互联互通的预算绩效‘大数据’系统，为全面实施预算绩效管理提供重要支撑。”同时强调预算绩效评估方法的创新，提出要“立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性”。《意见》的发布，将大数据与预算绩效管理的融合发展提到推动全面预算管理实施的战略高度，对于促进我国的预算绩效信息化管理工作具有重要的现实意义。

2、操作实践。 除了运用大数据推进预算绩效管理的政策引导之外，我国在中央政府层面的实践工作当中也开始实现利用大数据推进预算绩效管理的工作。以我国的扶贫开发信息系统为例，通过建立扶贫大数据平台，对数据信息进行充分的整合分析，从而精准识别扶贫对象，建立完善的档案信息，极大地提高了扶贫的效率和效益，并做到对扶贫资金的有效监管。同时，为贯彻落实 《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）精神，进一步发挥绩效评价对财政专项扶贫资金使用管理的导向和激励作用，财政部、国务院扶贫办对2008年印发的《财政专项扶贫资金绩效考评试行办法》（财农〔2008〕91号）进行了修订，制定了《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115号），将全国扶贫开发信息系统的有关信息作为财政专项扶贫资金绩效评价的依据，通过全国扶贫开发信息系统对扶贫资金的拨付进度、扶贫信息公开和公告公示制度建设和执行、年度资金结转结余率、贫困人口减少情况等进行监督评价，有效提高了扶贫财政资金的使用效率和效益。

（二）地方层面

运用大数据推进预算绩效管理主要体现在产生数据、共享数据以及应用数据三个方面，如图1所示：

图1 大数据推进预算绩效管理流程图

1、产生大数据。以浙江省为例，近年来，浙江省财政厅坚持“互联网+”和大数据思维，积极推进数字财政建设，建立公共财政动态数据仓库，对数据进行深度共享和开发利用，努力做到用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新。专门成立了浙江省数字财政管理中心，负责全省财政信息系统建设和管理工作，制定全省财政信息系统建设规划，并组织实施和监督检查；主持财政信息系统领导小组下设的办公室工作，做好日常信息系统的运转和协调工作；组织和指导全省财政系统计算机应用工作；负责全省财政系统计算机网络建设；负责全省“金财工程”建设的规划、实施、监督检查、考核评比等工作。发布了《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省数字化转型标准化建设方案 （2018-2020年）的通知》（浙政办发〔2018〕70 号 ）、《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》（浙政发 〔2018〕48号 ）、《浙江省数字财政建设（财政数字化转型）领导小组办公室关于调整浙江省市县财政区划代码的通知》（浙数财办〔2019〕8号）等系列文件，致力于数字财政的建设工作，为推动预算绩效信息化管理工作奠定了基础。

2、共享大数据。以河南省综合治税平台为例，河南省财政厅为了解决政府相关职能部门之间、税收征纳主体之间信息不对称问题，更加全面了解税源点，提高税收专项治理能力，提高数据质量和时效性，在此背景下采用信息化手段开展了便捷、高效、安全的大数据综合治税工作，建立了全省综合治税信息共享系统——“综合治税平台”，拓宽了涉税信息的采集渠道，助力财政有效增收。通过近几年来与综合治税工作联席会议各成员单位签订涉税信息共享框架协议，推动了部门间涉税信息数据采集，实现了各部门数据信息共享。通过以信息化手段为支撑，以涉税信息分析比对为抓手，以税收专项治理为重点，逐步完善财税综合治理体系，促进了全省各级财政部门财税收入管理水平的提升。

3、应用大数据。地方政府通过建立财政预算项目库也是运用大数据推进预算绩效管理的重要表现，建立财政预算项目库即是利用程序化的数据管理方式对项目进行统一管理。以山东省为例，为规范和加强省级财政资金管理，充分发挥项目库对预算的约束和支撑作用，2019年山东省财政厅发布了《山东省财政厅关于印发山东省省级预算项目库管理暂行办法的通知》（鲁财预〔2019〕27号），指出省级预算项目库（以下简称项目库），是指为促进预算科学精准编制和规范高效执行，对预算项目的研究谋划、评审论证、入库储备、排序优选等工作进行规范化、程序化管理的数据库。对项目库的信息化管理提出了要求，要求各部门之间，各数据库之间实现数据互通、信息共享，为预算绩效的信息化管理工作提供了明确的政策依据，使得大数据的应用得到了充分体现。

三、大数据时代预算绩效管理面临的挑战

尽管当前大数据时代为预算绩效管理提供了良好的发展机遇，但在数据平台建设、预算绩效管理工作以及预算绩效管理的信息化应用方面同样也面临着一些挑战，大数据时代的预算绩效管理工作仍需要不断完善与发展。

（一）数据平台建设方面的挑战

1、数据有效性问题。运用大数据推进预算绩效管理的一个重要方面即是需要保障数据信息的可获得性，及时性以及有用性，这是利用大数据进行预算绩效管理的基本要求和根本生命线，否则所谓的数据信息化管理平台对于推进预算绩效管理工作的有效开展毫无意义。尽管我国在数据信息化系统建设方面取得了很大的成绩，但在数据来源和质量保障上还存在着这样或那样的问题，主要表现为以下方面：

一是在数据信息的来源上，由于各信息系统的独立分散，各部门各单位数据收集的形式和标准不一，造成数据信息的来源具有多样性的特点，因此如何掌握第一手的信息资料，如何搜集专业对口、高度吻合的数据信息，保证数据信息的可靠性和可信度是建设预算绩效管理信息化系统面临的重要挑战。

二是在数据信息的质量上，一方面随着数据信息总量的不断增加，从海量数据中提取整合有效信息以及甄别筛除错误信息的难度也不断增加，导致数据失真或混乱的可能性增大；另一方面由于各部门单位人员素质水平不齐，人员变动等影响因素，在对系统数据进行录入、整合、检验、分析、维护等环节容易出现操作问题，使得数据质量难以得到保证。

2、数据管理问题。运用大数据顺利推行预算绩效管理还需要有一套严格、客观、合理、公正的数据管理制度体系和方法，使运用大数据进行预算绩效管理落到实处。但在大数据的实际应用方面，由于部门出于自身利益的考虑，技术操作的规范性和安全性等方面的考量，真正实现预算绩效信息化管理还有待时日，具体表现在以下方面：

一是各部门单位数据平台的衔接上，由于各数据系统的负责部门不同，对于数据衔接工作职责划分不清，以及各部门对自身利益保护的倾向存在，导致各部门间的数据信息共享存在一定的难度，仍然存在信息不对称的情形。

二是对于数据的人工处理与系统自动处理的衔接上，存在数据管理的分工、人工与系统处理数据的相互验证等问题。

三是在数据管理的安全性方面，一方面对于数据管理的保密性要求以及数据共享的边界划分还不够明晰，另一方面由于数据来源的多样性和分散化，使得对数据的监管困难，存在数据泄露的风险。

（二）预算绩效管理方面的挑战

1、预算绩效管理制度体系不完善。预算绩效管理本身制度体系的不完善也会导致因制度建设滞后而阻碍大数据技术与预算绩效管理之间的有效结合，使得数据信息化在预算绩效管理方面的应用因制度缺失而无法实现。

在中央层面，还尚未出台有关预算绩效管理的具体操作性文件，缺乏具有约束力的政策性文件和规章制度，中央和上级政府出台的文件大部分只具有原则性的指导意见，没有涉及具体操作层面，使得预算绩效管理具体工作依据还不足。

在地方层面，大部分地区还未建立完全系统的预算绩效管理办法、操作规程、实施细则、第三方机构管理办法以及“事前有目标，事中有监控，事后有评价，评价结果有运用”的全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理闭环系统，在建立健全预算绩效管理制度体系上还有很大的完善空间。

2、预算绩效管理目标指标不健全。预算绩效目标和指标体系的不健全很大程度上会影响到预算绩效管理大数据的形成，绩效目标是对部门单位职责和工作任务的体现，而绩效指标是对绩效目标的具体细化和量化，一方面绩效目标的设置和实现具有不确定性，另一方面绩效指标的设置难度较大，因此造成了预算绩效管理目标指标的不健全，具体表现为：

一是绩效目标的不确定性。在绩效目标设置时，如何评估项目（政策）的产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度的目标，如何设置各目标所占权重等问题，造成预算绩效目标的设置具有不确定性；在绩效目标的实现过程中，由于工作任务受上级政策变化、不可抗力等客观因素的影响，导致目标中途发生调整，使得绩效目标有可能无法实现或提前实现，因此导致绩效目标的实现也具有不确定性。

二是绩效指标设置的难度较大。制订多样化和细化的评价指标和标准对业务人员的专业性要求和综合素质要求较高，对财政部门人员而言难度很大，对于基层财政部门更是困难；此外，由于大部分地区还未建立健全完善的指标库，使得可供参考的指标设置对象和标准较少，造成绩效指标设置的难度较大。

3、预算绩效管理标准缺失。预算绩效管理相关标准的缺失会对预算绩效目标和指标的设置造成困难，因此也会影响到预算绩效管理大数据的形成。预算绩效管理的相关标准包括行业标准和支出标准，财政支出项目包括基本建设类、政策补贴类、政府采购类等多种类别，覆盖教育、卫生、科技等多种领域，然而在目前的预算绩效管理中，预算绩效管理的相关标准大都依据的是计划标准，而历史标准、客观标准以及经验数据非常缺乏，难有可供借鉴的同类标准。

（三）大数据在预算绩效管理应用方面的挑战

1、“大数据”与预算绩效管理的理念薄弱。预算绩效管理和大数据的应用都还处于初步发展阶段，属于较新的领域，对于大部分地区而言对二者的认识程度较低，有些部门单位对于“大数据”与预算绩效管理的理念认识上较为薄弱，甚至存在误区，仍然受传统的预算管理惯性思维的影响，认为将“大数据”与预算绩效管理相结合只是财政部门的“新花样”，并没有什么实际意义。部分单位领导对大数据时代背景下的预算绩效管理工作也还没有足够清晰的认识，尚未予以重视，未真正调动起部门的力量，形成良好的工作氛围，致使工作流于形式，拖延和被动应付。

2、预算绩效信息化管理的能力不足。一是部门单位能力不足。我国各地预算绩效管理工作总体上还处于起步阶段，各部门单位对运用大数据开展预算绩效管理工作的认识还未完全深入人心，在业务培训和实践操作方面缺乏丰富经验。

二是相关专业人才不足。财政部门人员不但要熟悉财政方面的专业知识，还要熟练掌握信息化系统操作管理，目前各部门预算绩效管理的专业性人才本身尚且缺乏，熟悉数据管理的人才又大多集中在IT、金融等技术性领域，对于既懂数据分析、又懂信息化管理工作，既熟悉财政大数据管理、又熟悉财政信息化系统操作的复合型人才则更是凤毛麟角。因此容易出现预算绩效管理和信息化管理工作“两张皮”的现象。

三是高校相关复合型人才培养专业建设滞后，对相关专业性人才的培养滞后于财政管理工作的需要。

四、运用大数据推进预算绩效管理的几点建议

当前是我国信息化技术高速发展的重要阶段，也是提高我国政府现代化治理水平的关键时期，在这一时代背景下，面对预算绩效管理改革的新形势和新阶段，各级政府部门应抓紧机遇，应对挑战，乘着信息化技术广泛推广与应用的时代东风，加快推进大数据与预算绩效管理相融合，不断提升财政治理能力的现代化发展水平。

（一）完善大数据信息化系统建设

1、夯实预算绩效管理的数据需求。财政部门可以根据预算绩效管理的各个环节建立相应的信息化管理平台，实现数据平台与预算绩效管理的环环相扣，形成既相对独立又相统一的闭环系统，在预算绩效管理事前阶段可以建立绩效目标管理及事前评估系统，在预算绩效管理事中阶段可以建立项目库系统，以及绩效运行监控系统，在预算绩效管理事后阶段可以建立预算绩效管理评价系统以及绩效结果的应用系统，同时可以建立健全包括中介机构库、专家库、政策法规库和档案库在内的预算绩效管理智库系统，从而实现预算绩效信息化平台的一体化管理工作，统一数据采集的标准与形式，利于预算绩效管理数据信息的收集与整合，严控数据质量。

2、建立预算绩效信息化管理制度。一是通过加强部门之间的沟通协调，以制度的形式将预算绩效管理数据共享的范围、各部门责任和系统之间的衔接方式等内容固定下来，建立专门的工作领导小组和实施方案，完善相关的绩效考核和激励相容机制，推动预算绩效管理的数据共享工作，打破部门数据烟囱和信息不对称的壁垒。

二是建立专门的预算绩效信息化管理网络安全防护机制，划分内网和外网范围，严格数据信息的授权管理，加强各系统衔接的漏洞排查，确保系统运行的规范性和安全性，同时也有利于对数据使用行为的合法性合规性进行监控。

（二）提高预算绩效管理水平

1、完善预算绩效管理制度体系。在中央层面，逐步完善并出台预算绩效管理的法律法规和具体实施操作层面的指南和办法；在地方层面，要勇于实践创新，加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推动出台《财政支出绩效评价管理办法》《财政支出事前绩效评估管理办法》《预算绩效目标管理办法》《委托第三方中介机构参与绩效评价工作操作规程》《预算绩效管理项目库管理办法》《部门项目支出绩效评价指标体系框架》《部门（单位）预算绩效管理工作考核办法》《预算绩效管理结果与预算编制挂钩管理办法》等文件。

2、健全预算绩效管理目标指标。一是选择部分行业和不同类型的项目作为绩效目标和指标的基础数据值，并对其进行相应的分类管理，为同行业及同类型的项目绩效目标和指标设置提供有效参考。二是逐步扩大预算绩效管理评价指标的数据搜集范围，并参考其他相似地区和部门的历史经验和做法。三是随着数据采集量的不断增多，加快建立健全分部门或分项目类型的指标库，例如公共安全类指标、节能环保类指标、海洋渔业类指标、医药卫生类指标、一般公共服务类指标等。

3、逐步完善预算绩效管理标准。预算绩效管理标准的完善可从以下四个角度出发：一是计划标准，包括各地区各部门的发展规划和战略目标等。二是经验标准，包括历史标准和地区标准，历史标准是根据同类项目绩效指标的目标值由其历史数据测算而来，是通过纵向比较而得的经验标准；地区标准由同类地区同类项目相同指标的实际值测算而来，是通过横向比较而得的经验标准。三是行业或国家标准，即国家公布的行业指标数据。四是其他通用标准，如共性指标和标准。

（三）加强大数据在预算绩效管理中的应用

1、提高预算绩效信息化管理理念。中央和地方要强化运用大数据进行预算绩效管理的理念思想，将其作为重要的工作部署明确到预算绩效管理改革的实施方案中去，通过多种形式的培训、讲座、媒体宣传等方式，增强各部门单位和人员的预算绩效信息化管理理念，逐步形成利用大数据平台进行全面预算绩效管理的工作格局。

2、培养预算绩效信息化管理人才。一是加强对部门单位的专业化培训，通过组织多种形式的培训，加强预算绩效管理理论与实践操作的结合，提高各部门单位的整体素质和水平，在加强预算绩效管理专业培训工作的同时，注重建立对相关人员的激励相容机制，促进预算绩效管理人员的学习主动性和积极性，提高部门单位的整体业务水平。

二是选择一部分相关部门和单位的优质人才对其进行专业化培养，或利用有关人才政策优势从外部引入高素质的复合型人才。

三是加快推进符合社会需要的复合型专业学科建设，培养大数据与预算绩效管理相结合的交叉性人才。■