民办高校教师参与内部治理：意义、权限及策略

张安富 石中玉

(武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉430070)

大学治理是指“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”(1)刘献君：《序》，出自于杨：《现代美国大学共同治理理念与实践》，中国社会科学出版社2010年版，第1页。。大学内部治理指学校管理者、教师、学生等核心利益主体共同参与学校重大事务并进行民主协商的过程。当前，国内学者对大学共同治理的研究主要聚焦于公办高校师生如何参与治理，多注重从美国等西方现代大学的共同治理模式中吸取经验。笔者在中国知网期刊数据库以“民办高校”“内部治理”为关键词，仅检索出32篇论文；以“民办高校”“共同治理”为关键词，仅检索出7篇论文。可见，关于民办高校共同治理的研究成果极少，仅关注共同治理的结构模式和董事会模式，对教师群体参与治理的范围、路径等研究不足。民办高校正处于转型发展的关键期，在外延发展走向内涵发展的过程中，离不开利益相关者的共同治理。然而，现实中民办高校多存在董事会“一言堂”、家族化经营、监督机制不完善及学术权力弱化等现象，导致教师参与内部治理的制度设计缺失、民主权力弱化。因此，研究民办高校教师合理有效地参与内部治理，具有重要的现实意义和研究价值。

一、民办高校内部治理的现状

投资办学是我国民办高校的基本特征，也是其本质特征(2)邬大光：《我国民办教育的特殊性与基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第3-8页。，但民办高校也具有与公办高校相同的公益属性以及研究和传授高深知识、为学生提供优质服务的使命。教师是办学的主体，学生是教学的主体，党政干部是管理的主体，师生员工是民办高校兴衰的命运共同体，这些都决定了民办高校是典型的利益相关者组织。因此，民办高校的内部治理不能只考虑投资办学者的利益，必须兼顾各利益相关者的利益。内部治理的实质是核心利益主体之间利益的冲突、协调和整合，最终达到平衡的状态(3)靳晓光、巩丽霞：《民办高校内部治理模式探究》，《现代教育管理》2016年第4期，第36-41页。。内部治理最重要的三个要素是治理结构、治理手段和治理能力：治理结构可理解为高校内部管理者、教师和学生等主体在参与治理过程中的权责分配及相互关系；治理手段指治理主体所选择的方式，即通过怎样的具体方法和行为方式去实现治理目标；治理能力是各主体参与治理的行动能力与水平。治理结构是治理的根本和基础，治理能力直接决定治理结果，而治理手段是两者的连接器。从这三个要素入手，民办高校内部治理呈现如下特征。

(一)治理主体单一，家族式治理普遍存在

民办高校办学初期的经费主要来源于企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人的投资，民办高校的投资者兼具举办者、建设者和规划者三种身份，从某种意义上讲，也是学校的“所有者”。投资者创立高校的初衷除了对教育公益性的价值追求外，也存在对“合理回报”的期望。靳晓光等(2016)对105所民办高校的章程进行分析，从内部权力结构划分看，民办高校代表投资者利益的行政权力较强(4)靳晓光、巩丽霞：《民办高校内部治理模式探究》，《现代教育管理》2016年第4期，第36-41页。。民办高校成立之初，投资人就控制了董事会的构成，董事多为与投资人有关的亲友，学校主要部门(如财务和人事)多安排亲属，象征性地安排教师代表为董事或监事(5)③胡四能：《民办高校建立共同治理结构模式研究》，《江苏高教》2007年第4期，第42-44页。。从实际运行看，民办高校法人治理基本实行以投资人为主的单边治理③，家族式治理特征突出。然而，家族式民办高校的治理权力绝对集中，既容易导致办学价值取向的家族利益最大化，也容易导致决策人治化，即董事长“一言堂”，这与现代大学制度的建构趋势是相悖的。

(二)权力边界不清，内部治理权力错位

治理工具主要体现在内部管理体制上，民办高校多效仿公办高校，采用科层制的管理模式(6)吴雪慧：《我国民办高等教育发展的特殊性及其统整》，《高教探索》2017年第1期，第94-99页。。按照现代大学制度，民办高校董事会主要负责聘用校长，制定学校发展规划、年度财务预算和决算、主要人事安排等，校长执行董事会的宏观决策，行政执行权力集中在以校长为核心的高层管理者手中，形成“决策—执行分立”的内部管理体系。实际上，多数民办高校校长的人事权和财务权极为有限，人、财、物的资源调配权仍掌握在董事会或董事长手中。民办高校资源的分配和使用往往以保障行政、后勤的正常运行为前提，用于教学、科研的较少，学术权力无论是在制度、组织还是在实际运行中都体现甚微。在民办高校，治理工具多是行政管理部门将董事会决策层层传递并加以执行。

(三)治理能力较弱，董事会人员来源失调

Kerr(1989)指出，董事会的好坏取决于其成员的优劣，成员的优劣则决定董事会决策能力的强弱，决定民办高校治理水平的高低(7)Kerr C， Gade M L，The Guardians: Boards of Trustees of American Colleges and Universities， The Association of Governing Boards of Universities and Colleges，1989，p.39.。王一涛等(2015)收集了106所民办高校中455位董事的专业背景，发现行政管理或学校管理专业的占61.3%，工商专业的占26.2%，学科或行业背景的仅占4.6%(8)王一涛、刘继安、王元：《我国民办高校董事会实际运行及优化路径研究》，《教育研究》2015年第10期，第30-36页。。而美国哈佛大学董事会成员结构中CEO占比最高(占34%)，其次是教授(占16%)，最后才是校长、董事会主席和合伙人(9)魏薇：《美国私立大学治理模式研究》，郑州大学2017年硕士学位论文，第14页。。相较而言，我国民办高校董事会中学科或行业专家占比要低很多，学校权力容易为管理者所掌控。由来自不同行业、拥有丰富实践经验的人士和具有学科背景的教师担任董事，能使董事会决策更加全面、合理，发挥兼顾各利益相关者的作用。

二、教师参与民办高校内部治理的意义

共同治理是高校管理体系改革的客观要求，民办高校的转型发展也对内部治理水平提出了更高要求。从大学治理的有效性和改善当前民办高校内部治理弊端的迫切性看，教师参与民办高校内部治理是非常有必要的。大学的有效治理表现为形式有效性和实质有效性，前者指以参与原则判断大学权力配置是否满足利益相关主体的民主诉求，后者指以效率原则鉴别大学内外部治理结构和议事决策程序是否有利于大学达成其使命(10)朱家德：《大学有效治理:西方经验及其启示》，《高等教育研究》2013年第6期，第29-37页。。教师是办学的主体，是学术的主要载体，是核心利益相关者，因此教师参与内部治理能有效满足教师群体的民主诉求、促进大学使命的达成和克服现有民办高校内部治理的弊端。

(一)满足教师的民主诉求

2017年修订的《民法总则》将组织法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》第三条第五款规定：“民办学校依法享有法人财产权。”民办高校的一切权力在法理上属于学校法人，其法人权力由董事会行使。从建立现代大学制度的角度看，内部治理必须建立决策、执行和监督三权制约的内部权力结构。在大学内部，判断某个机构是否属于决策机构，主要看该机构是否具有制定大学章程、选举和任免校长的权力(11)朱家德：《大学有效治理:西方经验及其启示》，《高等教育研究》2013年第6期，第29-37页。。在民办高校，作为决策机构的董事会基于办学使命参与学校治理，以校长为代表的管理团队基于行政授权参与学校治理，而教师则应当基于学术权力参与学校专业设置、课程开设、实验室建设、教材建设、教师职称评定、教学改革、学生教育、学位授予、科研方向确立、社会技术及文化服务等学术事务的治理。为了使董事会、行政管理团队和教师各司其职并形成合力，民办高校应打破现有的内部治理结构，允许教师以一定比例的席位数参与董事会决策，在教学、科研、社会服务和学生教育等事务中给予教师充分的话语权、自主权以及民主监督权，以保障共同治理的有效性和满足教师群体的民主诉求。

(二)促进大学使命的达成

高校是传授和探究高深知识的场所，其行政管理活动服务于学术活动，是实现学术目标的措施和手段。《高等学校学术委员会规程》要求高校依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织结构，并将学术委员会作为校内最高学术机构。现代大学制度建设的核心是平衡政治权力、行政权力与学术权力之间的关系。学术权力的影响力体现在教师运用自身的专业知识和专业能力对学校事务作出合理的价值判断与选择，并采用有效的专业方式来解决问题。将专业的事情交给专业的人做，让教师在教学、科研领域发挥重要作用，既有利于调动教师群体的积极性，又有利于提升学校整体教育教学能力，最终促进大学使命的达成。

(三)克服内部治理的弊端

与政府和企事业单位不同，大学具有学术组织与行政组织双重属性。民办高校作为学术组织，存在行政权力和学术权力两种权力。教师参与内部治理，可克服民办高校内部治理主体单一、治理权力失衡和治理能力较弱的弊端。从治理结构讲，教师参与内部治理有利于优化董事会结构，避免“一言堂”式的片面决策，有利于发挥学术组织的学术影响力和教职工代表大会等监督机构的民主监督作用，促进民办高校由单边治理走向多边共同治理。从治理手段看，教师参与内部治理有利于促进学术事务和行政事务的适当分离，形成行政管理与学术管理的合力。从治理能力讲，教师参与内部治理有利于弥补办学者的局限性，他们立足教师群体的权益，使学校各项重大决策更符合民意。此外，教师参与学校的各级管理、咨询和民主监督，会使学校的决策和管理更加科学。

三、教师参与民办高校内部治理的权限

权限指为保证职责的有效履行，任职者必须具备的对某事项进行决策的范围和程度。教师参与民办高校内部治理的权限，即参与哪些事务和参与到哪个层面。民办高校内部事务主要涉及教学、科研、教学行政、人事管理、学生管理、经费调配和发展规划等。教师核心利益相关者的身份和天然的学术权力，为其参与内部治理提供了合理依据，而各项事务与教师的利益相关程度和学术权力在各项事务中的影响力大小，则共同决定了教师参与的范围和程度。

(一)教师参与程度的划分

参与程度高低的表现和具体划分并没有统一标准，国内学者的基本思路都是从不参与到拥有决策权对应由低到高的参与程度，作阶梯式的划分。笔者将教师参与程度由低到高分为五段：不参与、了解详情、发表意见、参与探讨、参与决策，分别代表知情权、表达权、监督权、参与权、决策权。不参与，指教师对学校事务不甚了解也不发表任何意见，只执行学校决策；了解详情，指教师了解决策目的、决策过程和决策结果，但并不对决策结果产生任何影响；发表意见，指教师在决策前发表意见，在决策后对执行过程和结果进行监督和反馈，对决策的产生和执行都产生一定影响；参与探讨，指教师可对决策发表意见、参与决策讨论，并直接影响最终决策；参与决策，指教师参与决策的整个过程，包括提供方案、选择方案，必要时有权否定某项决策。

为厘清教师在各项事务中的参与权限，本文以利益相关程度为横轴、学术权力影响力为纵轴，绘制二维四象限图，将各项事务置于对应的象限(见图1)。

图1 民办高校教师参与内部治理的权限

(二)教师参与权限的界定

图1直观地表现出学校各项事务受学术权力影响的程度以及与教师利益的相关程度，对应不同的事务，教师参与的程度也不同。教学事务、科研事务是教师应当高度参与的事务，教师拥有决策权和参与权，具体表现为参与决策，教师不受或少受行政权力的干涉，充分发挥学术权力的主导作用和主观能动性。教学行政事务是教师应当中度参与的事务，教师拥有表达权和监督权，可对教学行政事务的最终决策发表意见、参与讨论。对于人事管理的各项规章，教师不仅要清楚了解，也要对执行过程进行监督，如有违反制度的操作，可直接向上级主管部门反映。学生管理事务、经费筹措事务和发展规划事务是教师低度参与的事务，广大教师应当有规范、通畅的信息获取渠道，切实保障知情权。其中，学校发展规划事务虽然与教师当前的利益没有直接关联，但是与教师的长远发展密切相关，因此，这类重大事务应该派遣教师代表参与董事会决策，保障决策的科学性和民主性。

四、促进民办高校教师参与内部治理的策略

民办高校的家族式治理和行政权力主导，造成董事会实际运行和执行层面的人治倾向。民办高校须遵循高等教育发展的基本规律和基本原则，发挥管理体制的灵活性，有层次、有针对性地实现教师参与。

(一)规范章程的制定和实施

章程是高等教育机构办学的依据，上接国家法律法规，下统学校各项规章制度，承担学校内部“基本法”的角色(12)赵玄：《英美传统大学治理结构研究——基于大学章程的考察》，《现代教育管理》2014年第7期，第12-16页。。章程通过大学权力在教师、学生、行政管理人员、教辅人员等群体之间的分配，界定大学内部治理结构；通过规定大学决策机构、执行机构和监督机构的议事程序等，明确大学治理过程。教育行政部门应加强民办高校章程建设的重视程度和核准力度，尊重每个高校的校情特色，改变当前民办高校章程千篇一律、有本无实的现状。章程如何成为校内“基本法”以及权力运行是否遵照章程的规定，需要教育行政部门对民办高校的办学进行监督和考核。目前，民办高校章程中有关学术委员会、教授治学、教师民主权利的规定较为薄弱，从法理上弱化了教师参与内部治理的权利，有必要完善教师权利的相关内容，从制度上保障教师参与内部治理。

(二)提高董事会的教授占比

国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》第十九条提出：“健全董事会(理事会)和监事(会)制度，董事会(理事会)和监事(会)成员依据学校章程规定的权限和程序共同参与学校的办学和管理。董事会(理事会)应当优化人员构成，由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教师代表、行业专家等共同组成，且要求董事会成员必须要有投身于高等教育事业的热忱和专业能力。”参照哈佛大学的董事会成员构成，我国民办高校董事会缺乏专业化和职业化，教授参与尤为不足。因此，须提高董事会的教授占比，规范民办高校董事会成员的构成、控制投资人及其代表或家族成员的比例；完善董事会成员的遴选办法，通过章程规范成员选举的程序，提高各类专家在董事会中的比例并赋予其必要的话语权；由学校德高望重、认可度较高的教师代表出任董事会成员，以代表广大教师的利益。

(三)保障学术委员会最高学术决策权

《高等教育法》第四十二条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”但该法对学术委员会的组成结构、运行方式以及与行政权力的关系，缺乏清晰的界定。学术委员会应当享有参与决策权和违章否决权，前者主要指其对高校重大事务的决策影响力，后者主要指高校的决策如果违反了章程，学术委员会有权代表教师群体提出质疑和抗议，行使话语权与监督权。教育行政部门要引导民办高校将学术委员会建设成校内的常设机构，保持其常态运行和长效发挥权力的作用。从组织层面看，要让学术委员会成为一个主要由学者构成的机构，成员由学者选举产生，而不是受董事会或校长行政任命。学术委员会应分为校院两级，学校的资深教授和校长可成为校级学术委员会的当然成员，但党委干部和行政干部不宜进入学术委员会，以保证学术委员会的相对自主性和独立性。由于民办高校师资队伍并不壮大，建议副高及以上的专职教师和优秀讲师都可参与院级学术委员会。每个学院由一个学术带头人作为学术委员会的负责人，既保证学术委员会的权威性，也能更好地由学术带头人领导、决策学院的学术发展和学科建设相关事务。

(四)赋予教职工代表大会独立监督权

教职工代表大会是教师参与学校内部治理的重要途径，通过获取信息、听取报告、反馈意见和投票表决，充分保障广大教师群体的知情权和监督权。信息公开是教师获取学校各类事务信息的基本渠道，民办高校应当着力构建和完善有效的信息公开系统，既包括学校官网上发布的信息，也包括会议宣传、文件下达和内部报刊，为教师全面、便捷地了解学校各类事务提供平台。民办高校应通过章程规定，赋予教职工代表大会合法的独立监督权。为保障其独立性，教职工代表大会的成员应尽可能控制行政人员的比例，尤其是主要成员不应由行政人员担任。教师考核评估、职称评定和福利等涉及教师切身利益的方案，应通过信息公开将草案告之每位教师，并通过教职工代表大会让教师提意见或建议，最终以少数服从多数的原则，投票决定是否通过这些意见或方案。学校则根据相关规定和实际情况合理采纳教师的意见或建议，形成的最终方案也应该由教职工代表大会投票通过。

(五)健全教师参与学校治理的机制

教师如何参与学校治理或者说教师以什么样的方式参与学校治理，概括来说有三种机制。

1.决策协调机制。学校在制定发展规划、学科专业建设及教师专业职务晋升等重大政策时，因涉及广大教师的切身利益和职业发展，在多目标群体决策过程中难免产生误解甚至矛盾。因此，应该建立协调机制，以最大限度地解决决策过程中的利益冲突：首先，认真分析重大决策对教师产生的影响，通过协调使教师与学校在不同目标上互相妥协；其次，根据合作博弈理论，通过有效协商，努力实现民办高校各利益相关者的利益分配均衡。

2.决策激励机制。民办高校在办学过程中应善于运用物质激励与精神激励的手段，充分调动教师的积极性与创造性。如果教师对学校的建设和发展提出很有价值的合理化建议，学校可给予适当的物质奖励。当教师对学校的忠诚度到达顶点后，通常不会在乎物质激励，而是会自发地为学校各项决策建言献策。教师在决策工作中获得的胜任感、成就感和受尊重感等精神激励，对于教师参与决策具有积极的促进作用。

3.决策制约机制。民办高校健全决策制约机制很有必要。教师代表更了解教师群体诉求，在董事会决策时能为教师群体发声，对有悖教师群体利益的事项提出反对意见。民办高校要维护教职工代表大会的权威性和严肃性，认真对待教师的意见或建议，逐项研究并答复提案代表，真正把教职工代表大会开成民主的大会、监督的大会、建言的大会，充分发挥教师共同治理学校的作用。