关于完善集装箱码头内集卡运营监管的建议

宫明强

集装箱码头内集卡是在集装箱码头内部从事集装箱水平搬运作业的专用设备。由于运行范围和作业性质较为特殊，集装箱码头内集卡在技术标准方面不同于从事公路集装箱运输的普通集卡，导致其运营监管也与普通集卡运营监管有所不同。笔者对大连港、天津港、青岛港、连云港港、上海港、宁波舟山港和深圳港等沿海主要港口调研后发现，当前集装箱码头内集卡运营监管普遍存在主体和依据不明确的问题。本文分析集装箱码头内集卡运营监管现状及存在的问题，并提出相应建议，以期引起政府主管部门或行业协会重视，从而规范集装箱码头内集卡运营监管。

1 集装箱码头内集卡运营监管现状

集卡由牵引车和半挂车组成，其中：半挂车是由牵引车牵引的无动力车辆，分为平板式和骨架式两种。与从事公路集装箱运输的普通集卡相比，集装箱码头内集卡具有以下特点：从运行范围来看，集装箱码头内集卡仅在集装箱码头范围内运行;从运行工况来看，集装箱码头内集卡负荷较大且车速较慢，启停和转向频繁;从技术标准来看，集装箱码头内集卡（半挂车）大多为定制产品，仅配备防倾覆导板，而没有集装箱锁头;从备案要求来看，集装箱码头内集卡（半挂车）无须向工业和信息化部（以下简称“工信部”）备案。上述特点导致集装箱码头内集卡运营监管与普通集卡运营监管存在差异。

1.1 相关规定

1.1.1《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》

财政部和国家税务总局2016年3月联合发布的《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》规定：交通运输服务指利用运输工具将货物或旅客送达目的地，使其空间位置得到转移的业务活动，包括陆路运输服务、水路运输服务、航空运输服务和管道运输服务;装卸搬运服务指使用装卸搬运工具或人力、畜力，在运输工具之间、装卸现场之间或运输工具与装卸现场之间装卸和搬运货物的业务活动。根据上述规定，集装箱码头内集卡所从事的集装箱水平搬运作业属于装卸搬运服务而非交通运输服务。

1.1.2 《中华人民共和国道路交通安全法》

（1）该法第二条规定：“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守本法。”集装箱码头内集卡所从事的集装箱水平搬运作业属于装卸搬运活动而非道路交通活动，因此，该法不适用于集装箱码头内集卡。

（2）该法第八条规定：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。”如果机动车不上道路行驶，就无须经公安机关交通管理部门登记。

（3）该法第十一条规定：“驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证。”如果机动车不上道路行驶，就无须悬挂机动车号牌。

（4）该法第七十七条规定：“车辆在道路以外通行时发生事故，公安机关交通管理部门接到报案后，参照本法有关规定处理。”根据上述规定，如果集装箱码头内集卡在作业过程中发生事故，可以参照该法有关规定处理。

（5）该法第一百一十九条第（一）项规定：“道路指公路、城市道路以及虽在单位管辖范围内但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。”集装箱码头内集卡作业区域在码头公司管辖范围内，不属于公路和城市道路，并且不允许社会机动车随意通行，不属于该法所称的道路。

1.1.3《特种设备目录》

根据《特种设备目录》对场（厂）内专用机动车辆的定义：“场（厂）内专用机动车辆指除道路交通车辆、农用车辆以外仅在工厂厂区、旅游景区、游乐场所等特定区域使用的专用机动车辆。”从上述定义来看，集装箱码头内集卡属于场（厂）内专用机动车辆;但从类别来看，新版《特种设备目录》中的场（厂）内专用机动车辆仅分为机动工业车辆和非公路用旅游观光车辆，其中，机动工业车辆仅包含叉车，不包含旧版《特种设备目录》列明的搬运车、牵引车和推顶车。

1.2监管模式

（1）由质量技术监督部门按特种设备实施监管。2014年10月前，集装箱码头内集卡（牵引车）作为特种设备中的场（厂）内专用机动车辆由质量技术监督部门实施监管，作业人员及相关管理人员须经质量技术监督部门考核合格后持证上岗。2014年10月，原国家质量监督检验检疫总局（以下简称“国家质检总局”）根据《中华人民共和国特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》的规定修订《特种设备目录》，将牵引车从场（厂）内专用机动车辆项下删除。此后，集装箱码头内集卡不再属于特种设备，也不再由质量技术监督部门实施监管。

（2）由公安机关按港内机动车实施监管。按照原交通部1996年7月发布的《港口道路交通管理办法》的规定：集装箱码头内集卡由港口公安机关按港内机动车实施监管，牵引车和半挂车经港口公安机关车辆管理部门统一审验登记后，悬挂港内机动车专用号牌在港区道路上行驶。2016年5月，交通运输部发布《关于废止20件交通运输规章的决定》，其中包括《港口道路交通管理办法》，从而使得港内机动车专用号牌的申领和办理失去了法律依据。此后，随着港口公安机关逐步划归地方公安机关管理，悬挂港内机动车专用号牌的机动车出现监管空白。

（3）由行业协会监管。2015年7月，深圳港口協会发布《码头场内机动车辆注册及年审暂行规则》，探索性地开创由行业协会对集装箱码头内集卡运营实施监管的新模式，即：深圳港口协会负责办理深圳港集装箱码头内集卡注册登记工作，培训集装箱码头内集卡驾驶员，并向考核合格者发放相应证书。

2 集装箱码头内集卡运营监管存在的问题

（1）车辆号牌管理混乱。从现行相关法律法规的规定来看，集装箱码头内集卡既不属于一般意义上的道路机动车，也不属于特种设备，不在公安机关交通管理部门和质量技术监督部门的监管范围内，无须按照上述部门的要求办理登记手续或悬挂号牌，从而导致集装箱码头内集卡号牌管理混乱。例如：牵引车号牌种类不一，有的悬挂特种设备号牌（厂牌），有的悬挂港内机动车号牌，有的悬挂道路营运车辆号牌，还有的不悬挂号牌;半挂车则大多不悬挂号牌。

（2）驾驶员资质要求不明确。按照质量技术监督部门2014年10月前的要求，牵引车驾驶员应当取得N3特种设备作业人员证;然而，随着质量技术监督部门不再对牵引车实施监管，牵引车驾驶员无须持有特种设备作业人员证，已取得的相应资质也脱审失效。按照公安机关交通管理部门的规定，牵引车驾驶员应当取得A2驾驶证;但从笔者的调研结果来看，由于集装箱码头内集卡属于港内装卸设备而非道路运输工具，并无相应规定明确要求驾驶员取得A2驾驶证，导致港口企业外包雇佣的集装箱码头内集卡驾驶员大多持非A2驾驶证，在交通事故处理过程中常常被质疑驾驶车辆与准驾车型不符。

（3）风险控制不完善。由于集装箱码头内集卡属于港内装卸设备而非道路运输工具，集装箱码头内集卡所有人通常为车辆购买财产一切险附加第三方责任险，而不购买交强险和商业险，导致集装箱码头内集卡运营风险较高。

（4）按道路运输工具实施监管的成本较高。如果将集装箱码头内集卡作为道路运输工具来监管，则集装箱码头内集卡所有人需要为车辆办理相应的运营手续和号牌，购买交强险和商业险，并配备持A2驾驶证的驾驶员，成本较高且难度较大。

3 完善集装箱码头内集卡运营监管的建议

根据当前我国实行的政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持的安全生产工作格局，笔者对完善集装箱码头内集卡运营监管提出以下建议。

（1）由市场监督管理部门按特种设备实施监管。鉴于搬运车、牵引车和推顶车等场（厂）内专用机动车辆的危险性较小，原国家质检总局将上述车辆从新版《特种设备目录》中删除，不再对其实施监管。从简政放权、放管结合、优化服务的角度来看，上述举措值得肯定;但由于未明确后续监管主体和监管办法，客观上导致集装箱码头内集卡处于无监管状态。考虑到集装箱码头内集卡属于码头专用作业设备，仅在码头范围内运行，不上道路行驶，符合《特种设备目录》对场（厂）内专用机动车辆的定义，建议由国务院机构改革后的市场监督管理部门按特种设备对其实施监管，并负责开展作业人员及相关管理人员培训、考核和发证工作。

（2）提升行业协会参与度。深圳港口协会开创的由行业协会对集装箱码头内集卡运营实施监管的新模式已成功运行4年，具有一定的参考价值和推广价值。需要注意的是：行业协会参与监管需要获得相关部门认可，以便在实际操作中切实可行。

（3）加强风险控制。建议保险公司针对集装箱码头内集卡的特殊性开发相应的保险产品，帮助集装箱码头内集卡所有人和经营人在控制成本的同时降低经营风险。

（編辑：张敏 收稿日期：2019-08-22）