国际治理向何处去（中）

张蕴岭

在国际治理中，区域治理是重要的组成部分。任何国家都处在一定的区域之内，因此，国家的首要外交和地缘依托便是区域。关于区域的划分比较复杂，大的区域是洲，洲是一种地理板块划分，但在长期的历史演进中，大洲也往往形成具有洲际共性的思想、文化、价值和更为紧密的社会经济的联系。世界几大洲几乎都具有鲜明的洲际特征，如欧洲、非洲、大洋洲、美洲和亚洲各有洲际特征。就国家视野，最基础和直接的是次区域，因为山水相连，国家间交往密切，共性特征更为凸显，如大些的次区域有北美洲、中美洲、南美洲，中东、东亚，西欧、北欧、南欧，还有更小范围的次区域，难以一一列举。

从国际治理的角度来分析，区域性问题是治理的内因，鉴于它们超出一国范围，为此，需要区域层面的治理。区域治理涉及的领域很多。属于自然领域的，如水、资源、植被、风沙等;属于经济领域的就更多，如贸易、投资、市场、货币、金融、交通设施等;属于政治社会领域的，如对外关系、人员流动、跨国犯罪、法规等;属于安全领域的，如国家安全、安全关系，还有涉及诸多方面的非传统安全问题等。

大体说，区域性问题来自三个方面：一是区域性生成，二是国家内部问题的扩延，三是外部问题传入。无论哪一个方面，都超出单个国家管理的能力，因此，需要在区域层面进行解决，也即需要区域治理。

区域治理没有定式，各自根据实际情况制定和推动。区域经济治理发展得最快，通行的方式是推动市场开放，增加区内贸易投资，方式是通过谈判签订区域性自贸协定。由于存在基于全球的多边体制——关贸总协定/世贸组织，因此，区域经济安排不能违反多邊规则，要与多边规则一致，区域安排有两个基本规则：一是区域安排只能进，不能退，也就是说必须有比多边更高水平的开放安排;二是必须范围全覆盖，不能只选择几个领域，就贸易而言，涵盖率不能低于95%（最好一揽子，但也可分步走，然而必须有时间表）。区域安排被认为是对多边安排的补充，但是，众多的区域安排也会导致不同的规则相互矛盾，产生“面条碗效应”，即不同的规则搅和在一起，成为跨区域间贸易和投资的障碍。

区域综合治理往往通过建立区域合作机制的组织来进行，比如建立领导人会晤机制、高官会晤机制等，如东盟、南盟、阿盟、上合组织、亚太经合组织，等等。区域治理方式和水平不一，发展最完备的是欧洲，欧盟实现了政治（议会）、法律（法院）和管理（执委会）的超国家区域构建。还有一些涵盖更小的区域范围，采取更为灵活的形式。同时，在大洲层次，洲际性的治理机制也得到发展，比如，在联合国体系下，建立了区域性委员会，非洲建立了非盟（还签署了非洲自贸区协定），美洲建立了美洲国家组织等。此外，在区域层面还发展起了形形色色的基于领域的对话合作机制或者组织，有些非常活跃，设定了许多项目，制定了行规等。

显然，在人类历史上，从来没有像今天这样建立起如此多的和多样性的区域治理机制或组织。它们在协调国家间关系、管理区域共同资源、利益以及矛盾上发挥了重要的作用。如今，置身区域治理机制之外的国家已经极少了。因此，谈及国际治理，应该深入研究区域治理的问题，在很多情况下，许多问题在区域层次治理要比在全球范围更为有效。

值得注意的是，在全球化遭到抵制的情况下，区域化有加强的趋势。有的专家甚至认为，未来世界是区域化的世界。也许这种说法有些偏激，但世界需要区域化深入发展，需要区域治理得到加强。其实，全球化是不可逆的大趋势，只不过，上一轮快速全球化出现了许多问题，需要进行调整，将以新的姿态发展。全球化和区域化是并行不悖的，它们相互支持和补充。重要的是，区域化要保持开放性，不搞内向、排外的区域对抗性集团。如今，区域与全球紧密相连，区域治理需要坚持开放性与合作性。亚太地区在区域合作中提出了“开放的地区主义”（open regionalism）原则，是一个重要的贡献。所谓“开放的地区主义”，一是不搞封闭、排他的区域集团;二是不限制成员参加其他合作的安排，体现了开放、包容与合作精神。

区域治理也面临新的挑战。其中，最大的挑战是单边主义、民粹主义，即各国能否在新的形势下加强共识和责任，再则是区域治理能否实现参与者受益平衡。特朗普的“美国第一”、英国的脱欧发出了警示：区域治理也并非是顺风车！