撤镇设市破题背后

郭煦

摄影/潘祝平

近日，浙江省人民政府召开新闻发布会宣布，经国务院批准，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，由浙江省直辖，温州市代管。9月25日，温州市龙港市正式揭牌，撤镇设市。

龙港位于浙江温州南部，因在新型城镇化建设上的大胆探索、先行先试，素有“中国第一座农民城”之称。龙港撤镇设市是党的十八大以来全国第一个镇改市，此次撤镇设市后，龙港行政区划调整，工作千头万绪，相关工作正在紧锣密鼓进行中。

探路者：新时代新型城镇化创新之举

上世纪80年代，浙江温州农民创造了许多改革佳话，龙港“农民城”的兴建就是一个典型。1983年，苍南县龙港镇获批成立后，在全国率先推出户籍制度、土地有偿使用、发展民营经济“三大改革”。周边乡镇大批农民自带口粮进城、自建住宅落户、自办企业发展，短短一年间建起了“中国第一座农民城”。

1981年，温州市新设的苍南县择地建设港口和经济中心，经过研究选址定在了方岩村，在龙港镇正式成立后，包括方岩村在内的几个村都划入了这个新建镇。

为解决落户难题，龙港镇以1984年中央一号文件“允许农民自理口粮到集镇落户”为依据，发出通知：凡在龙港镇购地建房、经商办企业的农民，都可自理口粮迁户进龙港镇。来龙港买地的农民，填个表格交完钱，剩下的有关手续交给政府办。来龙港办厂的商人，可以“先上车，后买票”，政府一揽子服务全部免费。

当时龙港镇规定，农民进城需要宅基地建房的，按照不同地段收取700元到5000元不等的费用。当时的苍南县，已经有6500个“万元户”，其中90%以上居住在龙港附近。在经济上先富起来的他们，希望有一个良好的生产生活环境。“仅30天，就有三省七县5000多户申请到龙港建房落户，共收到地价款近1000万元。”原龙港镇委书记陈定模回忆，短短一年时间，龙港镇3000多间楼房同时兴建，“中国第一座农民城”拔地而起。

农民进城带动区域经济能量快速集聚，人口规模快速增长。截至2018年，龙港面积已扩大至184平方公里，人口增至38万，达到了小城市的规模标准，人均地区生产总值和常住人口城镇化率甚至超过了一些中小城市。

逐漸“长大”的龙港遇到了明显的发展瓶颈：镇级体制机制逐渐无法与庞大的经济总量和人口规模匹配，龙港民间要求“撤镇设市”的呼声渐起。

与此同时，龙港早已撑起苍南“半壁江山”。2018年，龙港地区生产总值299.5亿元、规模以上工业总产值194.9亿元，分别占苍南全县总量的53.4%和62.4%。龙港为苍南县带来“中国印刷城”“中国礼品城”“中国印刷材料交易中心”“中国台挂历集散中心”等多张“国字号”金名片，成为全县支柱产业的中坚力量。

如果只能拿到三分之一的土地指标，却要支撑全县一半以上经济产值，将难以满足这个“超级镇”的发展需求。换句话说，囿于“镇”一级行政体制，龙港必然会陷入“小马拉大车、大脚穿小鞋”的局面。

解决“小马拉大车”的矛盾，必须理顺体制机制。温州大学教授吴玉宗长年从事行政管理研究，他曾多次前往龙港调研。吴玉宗表示，过去35年里，龙港各方面发展很快，对苍南县贡献也很大，但随着外来人口增多，龙港作为一个镇需要承担的公共服务和社会治理压力很大，这些问题不是一个镇所能解决的。

此次龙港撤镇设市，其改革具有示范意义。据此前《温州日报》报道，温州市市长姚高员表示，龙港撤镇设市不是传统意义上的区划调整，是新时代新型城镇化的创新举措，是行政区划改革创新的重大突破，是农民就近城镇化和城乡融合发展的重要探索，是创新行政管理体制的大胆实践，其最大的特色是“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

龙港市将在不设乡镇（街道）层级的架构下，通过合理划分片区范围、强化部门力量下沉、有序撤并村居（社区）、完善相关配套设施，构建有别于传统乡镇（街道）的体制，形成扁平化基层管理模式，努力在龙港探索建立机构最精、层级最少、职能最优、成本最低、效能最高、责权利相统一的新型基层管理体制。

撤镇设市后，龙港将推行“大部制”，考虑设置15个党政部门，其中党委6个、政府9个，比浙江省内同类县市机构数量少约60%。比如，经济管理方面，发展改革、经济和信息化、科技、商务等12项职能将集中归于经济发展局。民生事务方面，教育、民政、医疗保障等8项管理职能将集中归于社会事业局。

破题者：破解利益之争释放发展活力

镇改市，意味着人权、事权、地权、财权等各项权限的全面升级。管辖权限调整带来的条块之争、地方利益之争，涉及复杂的利益分配结构调整。在多年的试点跟踪研究中，改革经过了多次反复。

国内有一批所谓经济强镇，它们都是常住人口五六十万的地区，经济发达程度堪比一些中等城市，却依然是一个镇级行政单位的配置。行政主导的体制下，各类资源的错配给这些强镇的发展带来了诸多困扰。

龙港即是如此。近年来，龙港先后进行过几轮扩权突围。2009年，龙港成为温州进行强镇扩权改革的试点之一。2011年，龙港入选浙江首批小城市培育试点镇，进一步获得财权、事权等扩权。但这显然不够，因为这种不稳定的机制不能从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题。直到2014年12月，龙港获批成为全国首批国家新型城镇化综合试点中仅有的两个镇。

任何的改革，始终被相关的利益方捆绑住。龙港市会是什么级别的市？苍南没了龙港怎么办？民间热议的问题，也是利益纠葛的所在。

这个名噪一时的中国小镇，在改革的道路上磨磨蹭蹭十几年，已经错过了建设发展的黄金时期。过往几轮改革已经向世人证明，随着利益格局的复杂化，由于其中牵涉县镇之间利益分配、法律法规等多方面因素，放权遇到的制度障碍日趋增多。“龙港的经验表明，通过放权难以从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题，亟须通过制度将放权固化下来。”国家发改委课题组此前指出。

国家行政学院教授竹立家指出，从原来的行政框架中相对独立出来，原先的上级政府必然会损失大量的财政收入，支持的动力不大。这也是全国各地“镇改市”的最大阻力之一，“所以必须顶层设计，由中央来推动。”竹立家说。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁也持有同样的观点，在他看来，撤镇设市第一个面临的就是利益问题。镇在中国城镇行政等级的最底层。过去很长一段时间内，特大镇政府要求提升行政级别，最主要的诉求就是权力过小。涉及财政、公共服务全都如此，就是“小马拉大车”的问题。

“镇改市的关键就是怎么来破解这些利益关系。比如苍南40%的财政来自于龙港，突然一下断了40%的粮，对于全县未来的发展会造成非常大的影响;温州市更多从地方发展的平衡和稳定角度来考虑，也难以破解这个难题。那么现在为什么破除了呢？中央的政策和地方政府有没有决心是第一位的。中央解决问题态度坚决，浙江省委省政府在政策贯彻落实上起到了决定性作用，温州市委市政府、苍南县政府利用各方面的机遇和条件破解了存在的复杂利益关系，使龙港在中国率先实现了撤镇改市的突破。”李铁表示。

从目前来看，在梳理縣镇利益关系方面，龙港的撤镇设市为其他特大镇做了一个成功的“样本”。国家统计局数据显示，包括龙港在内，中国镇区人口规模超过20万人的镇有25个。这些在等级化的城市管理体制中依靠不彻底的放权形成的特大镇，往往都是经济活力较强的镇区，而设市改革将赋予这些新兴中小城市更多的行政资源和发展空间，有望使它们进一步释放活力。

复制者：“撤镇设市”会否迎来一波新浪潮

2019年4月，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确提出将推动大中小城市协调发展。同时，需稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地“特大镇设市”。

梳理由中小城市发展战略研究院等机构联合发布的《2018年中国中小城市发展报告绿皮书》发现，江苏、广东、浙江、福建四省强势占据了2018年全国综合实力百强镇榜单中的88席。本次“撤镇设市”的龙港在该榜单中仅位列第17。全国知名的江苏昆山玉山镇、花桥镇，江苏张家港杨舍镇、金港镇，广东东莞长安镇、虎门镇、厚街镇，以及浙江温州下辖的柳市镇、塘下镇的排名均高于龙港。

龙港经验在其他地方能否复制？国家发改委规划司副司长周南此前表示，龙港的有益经验和先进做法，可为其他特大镇设市提供参考与借鉴。下一步，一是加大扩权强镇的力度，以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障为重点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限。二是继续探索特大镇的新型设市模式，逐步推动有条件的特大镇成长为中小城市。三是积极探索城市的新型管理模式，方向应该是“小政府、大服务”的模式。同时，要全面提升特大镇品质。

特大镇、超级镇改市过程中，很重要的一点是不能抬高行政管理的成本。比如，龙港实行管理“扁平化”，不再设置乡镇、街道，而是将按照“市管村居、分片服务”管理体制，合理划分9个片区，各片区设立的非独立法人、无固定编制的“一委一中心”成为基层治理平台。此外，要避免行政成本的明显增长，新设市的人口总量是很重要的一个方面，需要有一定数量的管辖人口，特大镇改市才具有意义。

中国社科院农村发展研究所研究员杜志雄曾在受访时表示，我国很多经济强镇受制于镇的建制，已经难以满足当地发展需求，“镇改市”是必由之路。因此，龙港“撤镇设市”消息一出，各地方政府“蠢蠢欲动”。但也有不少观点认为，此举可能会增加财政供养人数。

而国家层面也相对谨慎，仅浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇两地入选“镇改市”国家试点。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞则认为，特大镇升格为县级市后，如果所辖的范围没有扩大，那么作为县级市很可能会存在发展空间不足的问题。而随着城市经济的发展，这种空间不足会日益突出。相比之下，那些靠近中心城区的特大镇如果改为县级市，反而不利于城市的统一规划和发展。但从我国特大镇的区域分布来看，相当一部分特大镇地处中心大城市附近，也就是说，未来龙港镇改市的模式在很多地方难以复制。

上述专家认为，特大镇通常面临着人员编制、规划权限、资金审批等方面的问题。而要解决这些问题，可以通过几种途径，包括赋予特大镇县级管理审批权限、特大镇改市、特大镇改区。每一种方式都应该好好试点和总结，从而寻找到最适合特大镇与周边地区协调发展的路径。

不过，龙港市的成立，标杆效应非常明显。根据中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁提供的数据，我国镇区常住人口20万人以上的建制镇达到54个，还有个别接近百万人口的城镇。这意味着，至少有54个建制镇有望建市。龙港之后，“撤镇设市”是否会迎来一波新浪潮，值得期待。