美国欲退出《开放天空条约》的考量

张业亮

2017年8月的一个风和日丽的下午，一架俄罗斯空军图—154侦察机掠过美国首都华盛顿的白宫、国会山、国防部、中情局和停泊“空军一号”的安德鲁空军基地的上空，继而飞越特朗普正在度假的新泽西州贝德明斯特镇、美国总统的度假地戴维营、特朗普在弗吉尼亚州的高尔夫球场和美国政府紧急避难指挥部所在地气象山的上空，降落在堪萨斯州威奇塔市的麦康奈尔空军基地。其中，飞机进入的白宫附近高度戒备的P-56空域自9.11恐怖袭击事件后一直是禁飞区。这是好莱坞在拍摄惊险大片，还是俄罗斯军机误打误撞进入了美国的领空？都不是！这是俄罗斯依据《开放天空条约》（the Open Skies Treaty）赋予的权利对美国进行的一次侦察飞行。

《开放天空条约》是北约和前华约成员国之间于1992年3月签署的一个条约，它允许国家缔约方对其他国家缔约方的整个领土进行非武装侦察飞行以搜集其军事活动和武器情况的数据。十多年来，尽管这一多边军控协定在加强缔约国之间的相互了解和降低军事紧张度方面发挥了一定的作用，但条约的履行大多数是在不为人知的情况下进行的。今年10月8日，美国有线电视新闻网援引特朗普政府一名高级官员的话称，美国正考虑退出《开放天空条约》，从而使该条约引发国际社会的普遍关注。

《开放天空条约》的由来

开放天空建议最早是由美国总统艾森豪威尔在冷战高峰时期提出的。1955年7月，为缓和美苏之间的紧张关系，艾森豪威尔在日内瓦举行的美、苏、英、法四国政府首脑会议上提出了“开放天空”的建议，即美苏相互允许对方利用非武装的侦察机对己方军事设施进行空中侦察，以避免双方由于猜忌而造成关系紧张。但在当时，苏联认为这一建议将被美国用来进行间谍活动，因而断然拒绝，该建议在之后的30多年里被束之高阁。

退出《开放天空条约》契合特朗普政府倡导的“美国优先”的政治理念和解构对美国权力产生制约的国际协定的一贯做法。

1989年5月，在冷战即将结束之际，老布什政府再次呼吁美苏就“开放天空”展开谈判，将之作为美苏当时举行的《欧洲常规军事力量条约》（the Conventional Armed Forces in Europe ，CFE）谈判的一个核查措施，并以此检验苏联在“新思维”下是否真心改善与西方的关系。与艾森豪威尔建议不同的是，老布什建议把飞越侦察权扩大到从温哥华到海参崴的所有北约和华约成员国。在《欧洲常规军事力量条约》谈判达成协议后，北约和华约于1990年2月开始就“开放天空”进行谈判。苏联解体后，独立后的俄罗斯为增强与美国的互信，同意开放整个领土用于观察和飞越。1992年3月24日，24个国家在芬兰赫尔辛基签署《开放天空条约》。美国于1993年12月批准了这一条约，俄罗斯也于2001年5月批准该条约。在所有签约国的议会陆续批准后，该条约从2002年1月1日起开始正式生效。之后，波黑、克罗地亚、爱沙尼亚、芬兰、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚和瑞典等国也加入了该条约，目前共有34个国家缔约方、大部分是北约国家加入了该条约，吉尔吉斯斯坦签署了该条约但没有获得议会批准。

增加了缔约国的军事透明和互信

根据《开放天空条约》规定，每个国家缔约方有义务每年接受其他国家缔约方在其领土上空进行的一定数量的侦察飞行，允许飞行的次数视其国土面积的大小而定，同时它也拥有在其他国家缔约方领土上进行相同数量侦察飞行的权利;进行侦察飞行的国家缔约方必须在抵达被观察国领空之前72小时发出通知，并在开始飞行前至少24小时之前向被观察国提交飞行计划;执行观察飞行任务的飞机允许加装足以使观察方识别重要军事装备的摄像设备，但对其分辨率有一定的限制，即只需能够区分坦克和卡车即可。飞機及其传感器在被用于开放天空飞行前必须先经过鉴定，以确认它们没有超出允许的分辨率。从飞行侦察中搜集的所有影像数据，要复制一份给东道国，其他国家缔约方也有权分享。

除制定详细的规则外，缔约国还成立了由成员国代表组成的“开放天空协商委员会”（the Open Skies Consultative Commission），负责监督条约的执行，并举行定期检查会议，处理可能出现的问题。2010年6月7～9日，该条约国家缔约方在维也纳举行了第二次审议会，会议通过的《最后文件》规定：侦察飞机在未来可使用数字相机和传感器，并提出扩大成员国的范围，特别是接纳欧洲安全与合作组织国家为成员。

从上述规定可看出，缔结《开放天空条约》的主要目的是希望通过增加缔约国的军事透明和信息共享来加强缔约国之间的相互了解和降低军事紧张，增进安全和合作。此外，由于该条约允许国家缔约方通过侦察飞行了解其他缔约方的军力及其活动情况，因此它也可作为其他军控条约的核查措施，在军控方面发挥一定的作用。

根据条约的规定，美国和俄罗斯作为世界上的领土面积大国，每年接受的被动配额是42次，而小的国家每年只有4次。俄罗斯于2002年8月根据条约进行了首次侦察飞行，美国则于2002年12月进行了首次侦察飞行。自条约生效到2018年底，美国、俄罗斯和其他32个国家共在其他国家领土上空飞行了1426次，其中，美国及其盟国在俄罗斯领土上空进行了500多次侦察飞行。

围绕《开放天空条约》美俄龃龉不断

在《开放天空条约》生效十多年后的今天，特朗普政府放出风声要退出该条约，可能是出于以下考虑：一是以退为进，迫使俄罗斯在执行条约上做出妥协;二是在目的没有达到的情况下，退出该条约，以为其开发新的核武器系统减少国际监督。

同美俄之间其他军控协定一样，《开放天空条约》在执行过程中也不时出现争议。近年来，特别是乌克兰危机以来，随着美俄关系持续紧张，双方围绕《开放天空条约》龃龉不断。争议主要围绕在以下两个方面：

一、在开放侦察飞行上，美国指责俄罗斯“有选择地执行”。2016年，俄罗斯以加里宁格勒飞地面积较小、在其上空进行侦察飞行对民用航空飞行和空中管制造成不便为借口，对其他国家缔约方对该地的侦察飞行单方面施加了500公里的限制。美国则以俄罗斯违反条约义务为由，以牙还牙，限制俄罗斯在夏威夷太平洋舰队和阿拉斯加州格里利堡导弹防御基地上空进行侦察飞行。美俄还在俄罗斯和格鲁吉亚边界的侦察飞行问题上发生分歧。俄罗斯根据《开放天空条约》第五款“不得在离非国家缔约方边境10公里的范围内进行侦察飞行”的规定，认为南奥塞梯和阿布哈兹是“独立国家”（南奥塞梯和阿布哈兹于上世纪90年代从格鲁吉亚宣布“独立”，但并未获得世界大多数国家承认，目前仅与俄罗斯等少数联合国成员国建立外交关系——编者注），反对美国及其盟国沿俄罗斯与格鲁吉亚边界进行飞行。美国则从所有国家缔约方的领土都必须允许其他国家缔约方进行侦察飞行、不得宣布其领土任何一部分禁止飞行这一规定出发，认为俄罗斯此举违反条约。美国还指责俄罗斯在乌克兰履行条约飞行问题上制造障碍，以及对美国在车臣上空飞行侦察的高度进行限制。

二、在执行侦察飞行加装的设备问题上，俄罗斯升级执行侦察飞行的飞机并用数字传感器替代胶片相机遭致美国不满。美国认为俄罗斯执行侦查的飞机已具有执行各种情报搜集功能，包括空中摄像、热影像、信号采集等能力，采用新飞机和新设备将使俄罗斯“从侦察飞行获得不公平的好处”。2018年8月，美国国会通过决议，要求特朗普政府阻止条约协商委员会批准俄罗斯使用新飞机及其搭载的数字传感器执行任务。美俄之间的争吵除加剧双边关系的紧张外，还对条约的履行产生不利影响。美国前任国防部长马蒂斯称，2017年美国没有能够完成对俄罗斯侦察飞行计划的约1/3。此外，美俄在俄罗斯和格鲁吉亚边界飞行问题上的长期分歧也使双方未能在2018年对该地的侦察飞行计划达成一致。今年10月8日，美国国务院发言人在回答记者有关特朗普政府是否考虑退出《开放天空条约》问题时，指责俄罗斯违反了该条约，声称美国一直遵守该条约。由此可见，美国透露要退出《开放天空条约》，无非是故伎重演，目的是迫使俄罗斯在相关争议方面做出单方面的让步。

美俄战略竞争加剧的表现

近年来，《开放天空条约》赋予的侦察飞行权已成为美俄战略博弈的工具。2017年4月俄罗斯军机在美国领空的侦察飞行，被特朗普政府认为是俄罗斯“重返大国竞争游戏”。2018年11月25日，俄罗斯在靠近刻赤海峡的黑海与乌克兰海军发生对峙事件，引起了国际社会的高度关注。为重申美国对乌克兰和其他伙伴国的安全义务，美国和盟国根据《开放天空条约》在东乌克兰地区进行了一次“特殊飞行”。这说明《开放天空条约》赋予的侦察飞行权已成为美俄战略博弈的工具。由此来看，美国考虑退出《开放天空条约》是美俄战略竞争加剧的一种表现。

如果俄罗斯不肯作出妥协，美国退出《开放天空条约》也有利于美国摆脱该条约对其开发新的核武器系统的束缚和国际监督。退出《开放天空条约》契合特朗普政府倡导的“美国优先”的政治理念和解构对美国权力产生制约的国际协定的一贯做法。特朗普就任以来，把重建美国军力、壮大美国实力作为实施大国竞争战略的主要支柱。美国在推进现有核武器现代化的同时，还大力加强低当量核武器或战术核武器的研发。特朗普政府如果退出该条约，则可以摆脱该条约对美国开发新的核武器系统的监督和束缚，争夺对俄战略优势。

安-30偵察飞机。根据《开放天空条约》，该飞机在机头加装透明观测窗，并搭载有五台摄像设备，用于获取被观察国家地面情况。

对美俄关系和国际安全产生不利影响

特朗普政府如果真的退出《开放天空条约》，将是继退出《中导条约》后美国退出的第二个军控条约，是特朗普就任以来退出的又一个多边国际条约，将对美俄关系和国际安全产生不利影响。

首先，这将加剧自乌克兰危机以来日趋紧张的美俄关系。特朗普政府的这一考虑遭到俄罗斯的反对。俄罗斯驻美大使馆在消息透露的当天发推特称：“我们认为《开放天空条约》是一个重要的工具，它在确保欧洲安全上与旨在建立信心和安全的2011年《维也纳文件》发挥同样的作用，”主张保留《开放天空条约》，但不会做出单方面的让步。其次，可能破坏俄罗斯和欧洲北约国家之间建立起来的信任。缔结《开放天空条约》的最初意图是减少北约和华约两大军事集团之间的不信任，增加缔约国之间的军事透明、相互了解和合作，因此它同《欧洲常规军事力量条约》一起被视为欧洲安全框架的重要组成部分。冷战后，俄罗斯和西方，特别是俄罗斯与北约接壤的国家之间建立了一系列军控和增加信任措施，以避免进一步加剧双方日趋紧张和危险的关系。特朗普政府如果退出《开放天空条约》，可能破坏俄罗斯和欧洲北约国家之间通过该条约的合作执行过程而积累的信任。再次，可能扩大美欧关系的裂痕。从美欧关系的角度看，乌克兰危机彰显了《开放天空条约》对北约欧洲盟国安全的重要性。2014年乌克兰危机前后，美国及其盟国在乌克兰和俄罗斯数千公里领空进行了十多次观察飞行，搜集俄罗斯部队和军事调动的照片。当前，尽管美国卫星也能够提供与侦察飞行同样、甚至更详细的数据或影像，但其北约盟国并不拥有这一能力。在目前美国与欧洲盟国在双边关系的许多问题上分歧增大的情况下，美国退出该条约将进一步扩大双边关系的裂痕。最后，防止核武器和核材料扩散是国际防扩散努力的一个目标， 美国退出《开放天空条约》对国际核不扩散体制也将产生不利影响。《开放天空条约》是一项增加国家缔约方军事透明和信任的措施，为实施更广泛的核查方式提供重要框架，它与其他核查制度一起，有助于加强国际社会发现条约缔约国秘密、非法开发核武器或武器级材料的能力，因此，美国退出该条约对国际核不扩散体制也将产生不利影响。

目前，特朗普政府退出《开放天空条约》的想法得到美国国会防务鹰派和一些共和党人的支持，但民主党人对此颇有异议。他们认为，放弃该条约将影响美国对俄罗斯和其他成员国进行空中侦察的军事能力，使美国失去实际的国家利益。众议院武装力量委员会、外交事务委员会、参议院武装力量委员会和对外关系委员会民主党领导人在一封写给国防部长马克·埃斯珀和国务卿马克·蓬佩奥的信中称：“退出《开放天空条约》这一重要的多边军控条约将是特朗普政府送给普京的又一份大礼。”未来，特朗普政府是否退出以及何时退出该条约，将取决于美俄之间相关协商谈判，以及美国国内支持和反对两派斗争的结果。