打造国土空间规划的“鹤壁样本”

本刊记者 王敏 通讯员 刘杰

鹤舞一溪水，壁立半城山。

因“仙鹤栖于南山峭壁”而得名的鹤壁，历史悠久，文化底蕴深厚。

因煤炭而扬名的资源型城市鹤壁，因煤而兴，更因煤而痛。

长期的煤炭开采，给鹤壁带来了经济繁荣，煤炭收入一度占据财政收入的半壁江山；同时，高消耗、高污染、低效益的粗放型经济增长方式，也给鹤壁经济社会发展和生态环境带来极大压力：采煤沉陷区“千疮百孔”，老城区环境“黑、脏、乱”，“半城煤灰半城土”一度是鹤壁的真实写照。

改革，让鹤壁告别了这样的困境。

全国首个国土空间优化发展实验区、省市空间规划协同编制试点市、自然生态空间用途管制试点市……近年来，鹤壁市先行先试，积极探索国土空间规划改革路径，统筹协调推进空间规划编制、用途管制实施、信息系统建设“三位一体”，持续优化国土空间格局，推动经济发展方式转变，极力打造国土空间规划的“鹤壁样本”。

在这场恢宏而深刻的改革中，河南省测绘地理信息局凭借丰富的数据资源和技术手段，持续探索测绘地理信息服务国土空间规划的新渠道、新方式，为鹤壁国土空间规划试点工作贡献了测绘力量。

编制全国首个地市级国土空间规划

如何解决产业发展不均衡、多规重叠交叉、空间结构不合理、空间利用效率低等问题，探索促进转型发展、高质量发展新路径，一直是鹤壁市委、市政府思考的问题。

2014 年10 月，鹤壁市政府与中国国土经济学会签署了全国国土空间优化发展实验区共建协议，编制了全国首个地市级优化国土空间开发格局规划纲要，明晰了生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的发展方向，为全市绿色发展和生态文明建设绘就了蓝图。

2016 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，河南省被确定为全国9 个试点省份之一。河南省测绘地理信息局负责制定空间规划信息平台技术规程，搭建河南省空间规划信息平台，指导试点市建设市级空间规划信息平台。基于在国土空间规划方面做出的大量探索与实践，鹤壁最先成为省市空间规划协同编制试点市。

在鹤壁这片市级空间规划试验田上，鹤壁市委、市政府高度重视，成立了以市长为组长，有关副市长为副组长，各县(区)和市直有关部门主要负责人为成员的工作领导小组，先后召开动员会、方案研讨会、专家论证会和多次协调会，积极推进试点工作，研究制定了《鹤壁市空间规划编制实施方案》，与省国土资源调查规划院和省城乡规划设计院联合编制了《鹤壁市国土空间总体规划（2019—2035 年）》，形成了专题报告、信息平台建设等一系列试点成果，为全省乃至全国市县规划编制探索了路径。

鹤壁市空间规划信息平台是空间规划落地的载体，也是试点工作的亮点，由河南省测绘地理信息局直属单位省遥感测绘院承担建设。项目对800 余G 的空间规划数据、100 余G 影像数据、50 余G 三维数据进行了整合处理，统一坐标基准和数据格式，建立了数据标准、接口标准、技术规程和管理制度四类标准规范体系，为平台运行维护、资源更新、省市纵向和部门横向联通提供了标准依据和技术参考；建立了空间规划、部门规划、矿产资源、空间资源、空间管控、综合监管、社会经济和基础地理信息八大类数据资源体系，打破了各空间类规划部门间的数据壁垒，实现各规划数据、资源数据、管控指标、项目信息的同步共享，并提供规划冲突检测、规划符合性检测等功能，可有效服务市、县空间规划编制和项目并联审批工 作。

作为全国首个地市级国土空间规划，《鹤壁市国土空间总体规划（2019—2035 年）》，结合鹤壁市资源禀赋条件、发展实际及区域特色，统筹划定生态保护区、永久基本农田集中区、农业农村发展区和城镇发展区四类规划分区，以及生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条控制线。

据了解，鹤壁市依据鹤壁市资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，共统筹划定生态保护红线约91 平方公里，约占全市总面积的4.2%；划定永久基本农田913.73 平方公里，占全市总面积的42.69%；划定城镇开发边界260.37 平方公里，占全市总面积的12.16%。

“没有空间规划为指引，再好的发展思路也难以实现。《规划》符合中央要求、契合鹤壁实际，为鹤壁未来发展奠定了坚实基础，对促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀具有重要意义。”2019 年5 月，在《鹤壁市国土空间总体规划（2019—2035 年）》编制情况汇报会上，鹤壁市委书记马富国如是说。

率先建设“一张图”实施监督信息系统

“如果说空间规划编制的主要任务是划定‘三区三线’，用途控制是监督实施‘三区三线’，那么系统建设则是对规划的监测、评估、预警，并实现‘一张图’的信息化操作。”鹤壁市自然资源和规划局党组书记段东宏如是说。

2019 年5 月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于全面开展国土空间规划工作的通知》要求，基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。同年7 月，自然资源部明确依托国土空间基础信息平台，全面开展国土空间规划“一张图”建设和市县国土空间开发保护现状评估工作。

在原有鹤壁市空间规划信息平台基础上，河南省遥感测绘院利用地理信息新技术，全力推进鹤壁市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设。项目收集了发改委、自然资源和规划、住建、生态环境等30 个委办局的各类空间数据，形成了以2000 国家大地坐标系和1985 国家高程基准为统一空间基准，以鹤壁市第三次全国国土调查初步成果为基础的现状、规划、管理及社会经济四大类数据成果，建设了国土空间规划“一张图”应用、国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理等7 个子系统，完成了坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图建设，实现了各类空间数据的统一管理与共享，可服务于覆盖规划编制、审批、实施、监测、评估、预警的全流程管理。 “项目还结合鹤壁市政府空间规划体系、工程建设项目审批制度‘双改革’要求，将国土空间规划‘一张图’及合规性检测等内容与建设工程项目审批系统进行了融合及互联互通，形成了‘一张图’国土空间数据资源体系，在全省率先开发建设了具备‘多规合一’业务协同、在线并联审批、统计分析、监督管理等功能的国土空间规划‘一张图’业务协同审批管理平台。”河南省遥感测绘院党委书记、空间规划项目总负责人冯梅介绍，利用系统对项目进行规划符合性检测，并对工程建设项目审批全流程提供空间数据服务，支撑并联审批，将有效提升审批效率。

“在系统输入项目基本信息，导入项目边界，将项目空间位置和多种规划叠加，检查项目选址范围、占地情况，确认用地类型是否符合空间规划等，然后生成规划检测报告，推送至工程建设审批管理系统，供并联审批后续流程使用。”冯梅说，“如果项目不符合规划，报批前就被‘一票否决’，避免了用户挨个部门跑审批，中途才发现与规划有冲突而前功尽弃。”

好不容易签下一个工业项目，却发现选址地点是农业用地；交通部门规划一条道路，要跟环保、林业等多个职能部门对接，道路建设前期就耗费了大量人力物力……针对这些问题，系统提供了公路选线、规划方案评估等功能，将有效解决工程建设单位收集资料难、收集时间长、数据标准不一致，后期线路反复调整等问题，缩短选址工作周期，加快项目建设速度。

以安新郑高速公路选线为例。“利用系统的公路选线功能，添加地形坡度、生态红线、基本农田、采空塌陷等影响因素，生成公路选线模型，再设置公路需经的一些关键点等，系统会根据模型计算参考路线。”河南省遥感测绘院发展研究中心副主任刘杰告诉记者，“图上红色路线是自动计算出的公路通道，黄色为河南省交通设计院的设计路线。可以看出，选线通道基本相符，差别较大的是设计部门考虑旅游及地区经济发展因素而做出的调整。”

项目选址方案确定后，还可以通过系统对方案进行评估。“以鹤壁市黄牛坡到省道221 的公路选线方案为例，在系统导入选址方案，通过叠加基本农田、生态用地、采空塌陷区等数据进行分析。可以看到，这一方案占用的基本农田较多，部分路段还落在了蓝色的采空塌陷区，因此，该方案需要进一步论证。系统将评估结果反馈给决策和设计部门，可以辅助该公路选址方案的修改。”刘杰边演示边说。

探索自然生态空间用途管制路径

2017 年，为加强自然生态空间保护，推进自然资源管理体制改革，健全国土空间用途管制制度，促进生态文明建设，国土资源部等部委确定在9 个省开展自然生态用途管制试点工作。2018 年4 月，河南省自然生态空间用途管制试点市花落鹤壁。

自然生态空间，是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。用途管制主要是通过土地用途分区，并辅之以开发许可、发展权转移等手段，控制土地用途改变，维护公共利益。

那么，如何管制？如何设定自然生态空间用途管制规则？这是推进试点工作的重点、难点。

作为全国自然生态空间用途管制唯一地市级试点，鹤壁市积极探索路径，科学划定自然生态空间，实行区域清单差异化管理，完善空间管理体制机制，研究制定了《鹤壁市自然生态空间用途管制规则》《自然生态空间用途管制实施细则（试行）》《自然生态空间用途管制制度建议》等，为国家自然生态空间管制提供了实践经验。

“自然生态空间分为生态保护红线和一般生态空间，根据不同空间的特性，按照分级分类原则进行用途管制，为实行最严格的生态环境保护制度夯实基础。”段东宏表示，生态保护红线内区域采用“正面清单+开发强度”的方式进行管控，允许生态保护修复和环境治理、原住民正常生产生活设施建设修缮和改造、必要的河道堤防岸线整治及国家、省重大交通基础设施项目和国家战略性矿产勘查项目等人类活动，禁止生态用地向农用地、城镇用地转用等；一般生态空间采取分类制定“正负面清单+开发强度”的方式进行管控，严控新建、扩建、改建除三产融合以外的工业项目，严控以城镇建设为目的的人为活动，严控新、改、扩建矿产资源开发项目，禁止进行开山、采石、开矿、开荒、房地产、度假村等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动，等等。

推进自然生态空间用途管制，意味着项目进驻要符合相关空间的准入规则。那么，如何对项目进行准入审查？如何对生态空间的变化进行动态监测？……鹤壁市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统可有效解决这些问题。

基于自然生态空间用途管制试点的要求，系统设计研发了生态空间准入许可模块，辅助审查自然生态空间内的项目是否符合管制清单，在生态保护红线内的项目要符合一级管制清单，在一般生态空间内的要通过二级管制清单审查。“比如淇河湿地公园停车场项目的用地预审，系统分析发现该项目落入寒波洞地表水保护区二级管制区，不在禁止开发范围内。系统生成生态空间准入审查报告，自然资源部门可根据审查报告确定是否核发准入许可。”刘杰介绍说。

系统通过从原国家测绘地理信息局卫星测绘应用中心河南分中心，定期获取来自河南省资源系列、高分系列的自然生态空间内卫星遥感影像，结合土地利用图、地表覆盖分类等辅助数据，开展动态变化监测，统计变化类型、数量与方向，让监管部门及时掌握自然生态空间变化情况，及时发现、制止和纠正违反自然生态空间用途管制的行为。

“以一个疑似违规用地案件为例，蓝色区域是审批许可范围，红色区域是系统通过影像对比分析发现的范围，可以看到，这个项目超出了准入许可范围，确认为疑似违规用地，根据违规类型，推送到当地监管部门，让其实地调查取证。对于调查困难区域，可以利用无人机航拍进行取证，然后向系统反馈图片和视频。”刘杰说，“监管部门在查处这类违法用地案件时，还可以从系统调取该区域不同时期的影像。在这些证据面前，违法者将无从抵赖。”

此外，系统还设计了国土空间开发适宜性评价、国土空间规划成果审查、国土空间规划监测评估预警等功能，辅助判断鹤壁市功能定位以及国土空间开发与保护的战略目标与实施路径，以“四区三线”为载体，支撑实施分类分级管控，优化空间配置，促进形成高效、协调、可持续的空间格局。